回顧本輪PPP2.0階段至今所發(fā)布的各類PPP規(guī)范文件，雖然對具體應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)行了簡單的列舉，但在具體針對性上仍有提高空間，尤其在一些新領(lǐng)域(如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域)更是如此。未來，主管部門在這方面還有許多工作要做。其中，還一直存在一個障礙，就是當(dāng)前分類方式適應(yīng)性的不周全。

回到目前最官方的分類語系，是財(cái)政部與國家發(fā)改委關(guān)于PPP各自所發(fā)布的綱領(lǐng)性文件：財(cái)金〔2014〕113號文中“使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼和政府付費(fèi)”的分類方式和國家發(fā)改委〔2014〕2724號文中“經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性”的分類方式。這種分類本質(zhì)上是按照是否需要財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行簡單劃分。用大白話來講，這兩種分類方式的基本邏輯是按照“財(cái)政給錢”“財(cái)政給點(diǎn)錢”和“財(cái)政不給錢”進(jìn)行劃分。

E20市政環(huán)保PPP四分類格局

我們感覺用財(cái)政部的分類及后面追加的簡單分類補(bǔ)充都無法揭示PPP項(xiàng)目的核心邏輯，以及企業(yè)參與PPP過程中所面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險。

E20研究院對PPP的研究更關(guān)注其對整個產(chǎn)業(yè)的影響。針對市政環(huán)保領(lǐng)域，我們提出市政環(huán)保PPP四分類理論(捆綁商業(yè)因素的復(fù)合型項(xiàng)目在邏輯上與a類項(xiàng)目接近)。據(jù)我們觀察，這樣的分類方式對其他領(lǐng)域如何做好PPP同樣具有借鑒意義。分類格局如圖1所示。

(注：市政環(huán)保PPP四分類理論，在薛濤的《濤似連山噴雪來》一書第二章進(jìn)行了詳細(xì)介紹)

圖1 E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖(簡單分割)

a類：政府監(jiān)管型特許經(jīng)營領(lǐng)域。供水PPP(股權(quán)合作為主，燃?xì)?、供熱PPP性質(zhì)很類似)、(不依賴政府回購的)地下管廊。

b類：政府購買型特許經(jīng)營領(lǐng)域。污水廠BOT、垃圾焚燒廠BOT、垃圾填埋廠BOT、餐廚處理廠BOT、污泥處理廠BOT等(上述項(xiàng)目可能捆綁包含前端收集運(yùn)輸)。

c類：非特許經(jīng)營的政府購買型PPP(PFI)。管網(wǎng)融資建設(shè)、不含污水廠的黑臭水體治理和海綿城市、土壤修復(fù)、農(nóng)村污水或垃圾治理等。

d類：不含融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP化的政府購買服務(wù)。垃圾清掃或收運(yùn)(不含收運(yùn)站融資建設(shè))、城市水體維護(hù)、環(huán)境監(jiān)測服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的委托運(yùn)營服務(wù)。

重新分類后看“PPP四化論”

2017年8月1日，時任財(cái)政部副部長史耀斌發(fā)表《在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話》?；仡櫴芬笏f的PPP在推進(jìn)過程中所遇到的“四化”問題，其中與運(yùn)營直接相關(guān)的“重工程、輕運(yùn)營”問題在目前的規(guī)范中并沒有得到進(jìn)一步的厘清，這與我們當(dāng)前的官方分類中沒有“運(yùn)營”定義直接相關(guān)，這也凸顯出重新分類的重要性。在史部長講話的一年多前，我們通過分類即指出c類PFI項(xiàng)目很可能會導(dǎo)致“重工程、輕運(yùn)營”的可能，并認(rèn)為績效捆綁(具體可參見92號文的規(guī)定)可能是彌補(bǔ)措施之一。

適用范圍泛化

史耀斌講話中如此描述 泛化問題：“一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來包裝成PPP，借助有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對PPP的‘綠色通道’，實(shí)現(xiàn)快速審批和融資，會繞過相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，影響宏觀調(diào)控效果。”

大家可以注意到，泛化問題大概率出現(xiàn)a類性質(zhì)的領(lǐng)域，過度使用商業(yè)捆綁，甚至將商業(yè)項(xiàng)目直接作為PPP項(xiàng)目來實(shí)施。a類PPP項(xiàng)目和商業(yè)項(xiàng)目有一個共性特征，即需求風(fēng)險由社會資本或企業(yè)承擔(dān)，而泛化的結(jié)果是本應(yīng)該通過市場持續(xù)公平競爭的商業(yè)項(xiàng)目卻利用PPP獲得了不正當(dāng)?shù)膲艛鄼?quán)力，容易產(chǎn)生官商勾結(jié)，并妨礙市場公平競爭。

類似地，在環(huán)保領(lǐng)域，泛化的問題也曾險些出現(xiàn)。某大氣治理公司發(fā)布公告，與政府簽訂在大氣領(lǐng)域利用PPP治霾的合同，項(xiàng)目規(guī)模幾十億元。工業(yè)排污是商業(yè)領(lǐng)域，政府無權(quán)授予該大氣治理公司壟斷治理權(quán)力。

支出上限虛化

史耀斌講話中提出PPP發(fā)展不規(guī)范的問題之一是支出上限虛化問題，“對于PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識不到位，把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當(dāng)?shù)刎?cái)力和支出責(zé)任測算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財(cái)政承受能力論證流于形式，失去了‘安全閥’的功效，很可能加劇財(cái)政中長期支出壓力。”

支出上限虛化的問題，主要指的是地方政府不重視財(cái)承程序，甚至為擴(kuò)大融資規(guī)模突破融資限制而刻意做大財(cái)政預(yù)期收入或遺漏財(cái)承涵蓋范圍等現(xiàn)象。但是，伴隨著PPP的深入規(guī)范，另一個問題凸顯出來，比如按照財(cái)政部、住建部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建〔2017〕455號)的要求，當(dāng)政府面對污水、垃圾新增或存量轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目時，卻發(fā)現(xiàn)財(cái)承空間已經(jīng)用完，無法采用PPP模式。這種情況體現(xiàn)了本輪PPP各種規(guī)制文件之間容易出現(xiàn)矛盾的現(xiàn)象。

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財(cái)政部、住建部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部發(fā)文，全面實(shí)施污水垃圾PPP(全文)

財(cái)政部PPP中心約稿薛濤：全面污水垃圾PPP萬億空間和優(yōu)化建議

造成這個結(jié)果的本質(zhì)原因，依然是當(dāng)前的PPP分類不盡合理。實(shí)際上，正如前文所述，對于剛性的運(yùn)營類項(xiàng)目(如市政環(huán)保類的污水、垃圾、環(huán)衛(wèi)支出)，在其設(shè)施規(guī)模和服務(wù)檔次合格的情況下(這個應(yīng)該有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行匝芯砍绦騺泶_定和控制，而不是通過財(cái)承)，這類支出與政府隱性負(fù)債并無關(guān)系。

如果不允許PPP，在環(huán)保剛性要求的情況下，地方政府仍然必須安排相應(yīng)支出給本地專營企業(yè)或者事業(yè)單位(如環(huán)衛(wèi))，這部分費(fèi)用并不會因?yàn)樨?cái)承制約而不發(fā)生。因此，這類PPP支出費(fèi)用，本就不應(yīng)該納入財(cái)承10%限額考慮。未來，至少污水BOT、垃圾BOT和環(huán)衛(wèi)這樣的b類和d類PPP項(xiàng)目支出應(yīng)該如此安排。

對于純粹的a類PPP項(xiàng)目，如果是不涉及財(cái)政補(bǔ)貼的完全使用者付費(fèi)PPP模式，當(dāng)然也不受財(cái)承限制。而說到財(cái)政這些剛性公共服務(wù)支出中部分應(yīng)由居民最終承擔(dān)的部分，按照發(fā)改委最新的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》(發(fā)改價格規(guī)〔2018〕943號)，已明確污水廠廠區(qū)范圍內(nèi)成本由居民承擔(dān)，垃圾處理和環(huán)衛(wèi)成本相關(guān)的垃圾處理費(fèi)收取尚在探索中，邊界還不清楚。

由此可見，以控債為目的的防范“支出上限虛化”的范疇?wèi)?yīng)該主要針對我們分類中的c類項(xiàng)目(這是最容易導(dǎo)致隱性負(fù)債的PPP項(xiàng)目類型)，或者采用可用性付費(fèi)或影子價格模式，導(dǎo)致a類項(xiàng)目性質(zhì)變化為政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目類型。

編輯： 徐冰冰