支出責(zé)任固化

史耀斌講話對(duì)支出責(zé)任固化方面說道：“一些地方政府為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報(bào)等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項(xiàng)目。一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過‘工程可用性付費(fèi)’+少量‘運(yùn)營績效付費(fèi)’方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。”從本文很容易看到，這段講話針對(duì)的不是被目前各地理解的純政府付費(fèi)項(xiàng)目，主要是本文中所歸類的純政府付費(fèi)中的c類PFI項(xiàng)目。表1中實(shí)際案例分析顯示了這一點(diǎn)。

表1 PPP項(xiàng)目案例

當(dāng)前，對(duì)PFI的支出責(zé)任固化的修正措施是在92號(hào)文中開始要求績效捆綁不低于30%，正如薛濤在2017年年初“第十五屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇”的演講中呼吁的那樣。這樣的規(guī)定當(dāng)然有助于彌補(bǔ)PFI模式的內(nèi)在缺陷，但該缺陷的彌補(bǔ)仍未能完成。

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當(dāng)前另一個(gè)令人感嘆的情況是，作為國際(狹義)BOT慣例的保底量設(shè)置，當(dāng)前竟然也時(shí)有被審計(jì)部門認(rèn)為是支出責(zé)任“固化”應(yīng)被規(guī)范的情況，這當(dāng)然是嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。這些典型的運(yùn)營性項(xiàng)目，經(jīng)過科學(xué)的方案設(shè)計(jì)，完全可以做到很強(qiáng)的績效標(biāo)準(zhǔn)約束性，按效付費(fèi)機(jī)制已相當(dāng)成熟，與固定回報(bào)扯不上關(guān)系。

對(duì)應(yīng)的滑稽事件是，某些專家認(rèn)為所有PPP項(xiàng)目均應(yīng)要求出現(xiàn)“績效捆綁30%”的字樣，殊不知這種規(guī)定根本無法在純粹使用者付費(fèi)的a類項(xiàng)目中實(shí)施，而b類和d類項(xiàng)目中的罰則極限范圍往往大于30%?？冃Ю?0%應(yīng)僅僅適合于可用性付費(fèi)模式中的工程建設(shè)成本年均回款模式容易導(dǎo)致重工程、輕運(yùn)營的漏洞，這樣的“磚家”與成語中所說的“刻舟求劍”如此照應(yīng)。

運(yùn)營內(nèi)容淡化

“PPP項(xiàng)目要以運(yùn)營為核心，發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)供給效率。但從實(shí)際情況看，當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，也不具備運(yùn)營能力，主要通過施工獲取利潤。同時(shí)，一些地方政府也更看重‘上項(xiàng)目’的短期目標(biāo)。兩方‘一拍即合’，導(dǎo)致部分項(xiàng)目‘重建設(shè)、輕運(yùn)營’的傾向仍然嚴(yán)重。”

是PPP導(dǎo)致工程公司和園林公司這樣的施工企業(yè)成為主導(dǎo)嗎?E20環(huán)境平臺(tái)在其主辦的2017年第十五屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇上展示了PPP中標(biāo)企業(yè)類型的對(duì)比，如圖2所示，這是根據(jù)當(dāng)時(shí)614個(gè)已落地項(xiàng)目為樣本，按照其實(shí)際項(xiàng)目內(nèi)涵進(jìn)行了a、b、c、d的分類后得出的。我們看到，c類項(xiàng)目單體金額巨大，背后地方政府融資沖動(dòng)在非運(yùn)營類項(xiàng)目上表現(xiàn)無疑。

圖2 各類落地項(xiàng)目分布

更重要的是如圖3所示，在史耀斌講話半年之前，E20數(shù)據(jù)中心就用數(shù)據(jù)直觀表現(xiàn)了本輪PPP中的PFI如何導(dǎo)致“工程進(jìn)、運(yùn)營退”的。所以，批判PPP導(dǎo)致“國進(jìn)民退”的，還沒有深入問題的本質(zhì)，融資金額巨大導(dǎo)致央企有了優(yōu)勢(shì)，園林公司利用高杠桿介入?yún)s也埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。更重要的是，不是所有的PPP都是如此，是PFI或者捆綁PFI類型的PPP項(xiàng)目造成了這個(gè)結(jié)果。

圖3 不同性質(zhì)的企業(yè)對(duì)項(xiàng)目類型的偏好

基于分類的PPP優(yōu)化路徑總結(jié)

我們?cè)鵀镻PP總結(jié)了3句話：“好認(rèn)真地做PPP，認(rèn)真做好的PPP，認(rèn)真把PPP做好”。

好認(rèn)真地做PPP

各方對(duì)PPP的優(yōu)點(diǎn)和缺陷都需要有充分認(rèn)識(shí)，并要有呵護(hù)PPP得以健康可持續(xù)發(fā)展的積極態(tài)度。最重要的是，國家層面對(duì)于PPP的頂層設(shè)計(jì)要以防止地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的行為異化作為重要著眼點(diǎn)。

對(duì)于地方政府而言，不能只為融資，更要注重對(duì)公共服務(wù)效率的提升，在項(xiàng)目的必要性和可行性上服從公眾需求而非政績考慮。

對(duì)企業(yè)而言，應(yīng)該向運(yùn)營或者準(zhǔn)運(yùn)營轉(zhuǎn)型，從賺工程快錢到細(xì)水長流賺合理的、運(yùn)營的錢。

對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，識(shí)別符合前述要求注重運(yùn)營轉(zhuǎn)型的優(yōu)秀社會(huì)資本是他們參與PPP的最重要的抓手。

認(rèn)真做好的PPP

什么是該做的PPP項(xiàng)目?我們認(rèn)為，a類、b類、d類項(xiàng)目都可以做，但要注重核心邊界和機(jī)制設(shè)計(jì)。而c類PFI項(xiàng)目則應(yīng)該聚焦在長期維護(hù)績效難以簡單達(dá)成的“復(fù)雜”項(xiàng)目上，這類項(xiàng)目的數(shù)量、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、績效標(biāo)準(zhǔn)和按效付費(fèi)機(jī)制應(yīng)成為PPP規(guī)范的重點(diǎn)。

認(rèn)真把PPP做好

在PPP新背景下，應(yīng)抓住PPP的唯一目標(biāo)即長期公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提高這一主線，具體包括以下3個(gè)方面。

(1)在運(yùn)營類和復(fù)合商業(yè)類項(xiàng)目中做好機(jī)制設(shè)計(jì)提高長期績效，對(duì)直接向非政府的使用者收費(fèi)的PPP項(xiàng)目，要在注重公眾利益保障監(jiān)管和尊重社會(huì)資本利潤中追求平衡，加強(qiáng)機(jī)制設(shè)計(jì)以達(dá)到各展所長、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)及降低需求風(fēng)險(xiǎn)的目的，并在股權(quán)合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

(2)對(duì)政府為付費(fèi)主體的運(yùn)營類項(xiàng)目，則要關(guān)注績效持續(xù)監(jiān)管和鼓勵(lì)社會(huì)資本提高效率之間的平衡，注重政府配套責(zé)任的落實(shí)及風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。

(3)在非運(yùn)營類項(xiàng)目中，要篩選出具有長期維護(hù)壓力，能夠?qū)崿F(xiàn)捆綁實(shí)質(zhì)績效的項(xiàng)目來推進(jìn)PFI模式，這類項(xiàng)目應(yīng)滿足“三合一”的高強(qiáng)度統(tǒng)一屬性，否則可能因?yàn)檫`背了PPP的內(nèi)在規(guī)則而無法實(shí)現(xiàn)PPP的基本目標(biāo)。對(duì)這類項(xiàng)目優(yōu)化的前提是解決地方政府支付信用的風(fēng)險(xiǎn)問題。

在我們看來，PPP要避免融資導(dǎo)向和工程導(dǎo)向，回歸公共服務(wù)的本源。長期穩(wěn)定、質(zhì)量可靠的運(yùn)營才是公共服務(wù)質(zhì)量高效供給的標(biāo)志，是對(duì)PPP初心最好的遵循。

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2018年12月18日，《濤似連山噴雪來》的三位作者薛濤、湯明旺、李曼曼來中國電力出版社給新書簽名。期間，薛濤暢談了該書的寫作目的。

（相關(guān)閱讀→ 讀薛濤解析環(huán)保PPP之“幾不可能三角”：思維碰撞殊途同歸）

之前在《財(cái)經(jīng)》雜志V課堂錄制的視頻，也是薛濤講解三大關(guān)系的很好課程，珍貴授課資料一網(wǎng)打盡(相關(guān)閱讀→ 《財(cái)經(jīng)》視頻：薛濤談中國式PPP的“前世今生”與“獨(dú)樹一幟”)。

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編輯： 徐冰冰