時(shí)間： 2019-04-08 09:42
來源： 《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志
作者： 薛濤
今年的全國兩會，對貫徹落實(shí)新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，動員全黨全國各族人民為決勝全面建設(shè)小康社會、奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利而不懈奮斗具有重要意義。期間，《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志特別開辟“兩會回音”專欄，并邀請到E20研究院執(zhí)行院長、國家發(fā)改委/財(cái)政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤撰文，揭示環(huán)保產(chǎn)業(yè)向環(huán)境產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的深刻變革與變化動能。
一、PPP波折給環(huán)保行業(yè)帶來的陣痛與再思考
2018年，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)，尤其是市政環(huán)保領(lǐng)域的發(fā)展史上是一個(gè)值得紀(jì)念的年份。四年之前，“水十條”所打開的萬億市場，和PPP的2.0版剛好共振（E20研究院將原建設(shè)部令〔2004〕第126號所開啟的市政基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營改革稱為PPP的1.0時(shí)代），為大量工程類、園林類公司的進(jìn)入和放大營收規(guī)模提供了機(jī)會，當(dāng)然傳統(tǒng)水務(wù)投資運(yùn)營類企業(yè)不少也參與其中。只是這次，后者不能再像前一個(gè)時(shí)代，穩(wěn)居在主角。然而隨后，2017年8月，原財(cái)政部副部長史耀斌對PPP的講話以及后續(xù)的財(cái)辦金〔2017〕92號文件（詳情請見→ PPP即將糾偏？史部長講話之于環(huán)保行業(yè)的幾個(gè)看點(diǎn)），拉開了PPP整頓規(guī)范的序幕，也讓大量參與企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)猝不及防，尤其是大量民營上市公司因此遭受滑鐵盧，并引來國進(jìn)民退的爭論。
究其根源，在國發(fā)〔2014〕43號文件所發(fā)起的PPP規(guī)則早期考慮得不盡完善，在地方政府融資沖動難抑且契約精神普遍不足的前提下，把PPP的范圍從相對狹窄的特許經(jīng)營范圍擴(kuò)展到非運(yùn)營的工程導(dǎo)向領(lǐng)域（E20研究院將其定義為PFI類型），引發(fā)了地方政府借道融資的大爆發(fā)，同時(shí)建筑工程類企業(yè)從逐利和回避政府支付風(fēng)險(xiǎn)角度的套利沖動，再加上同期銀行資管非標(biāo)產(chǎn)品的泡沫嚴(yán)重賦予的機(jī)會，于是大量施工企業(yè)成為了本輪PPP的主角，但是也帶來了重工程輕運(yùn)營、程序潦草、隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)等諸多爭議，最終導(dǎo)致了主管部委2018年以來的一次次規(guī)范和收緊。PPP要避免融資導(dǎo)向和工程導(dǎo)向，回歸公共服務(wù)的本源。未來，主管部門在這方面還有許多工作要做。（詳情請見→ 薛濤：如何做好PPP？）
2019年3月8日，剛剛發(fā)布的財(cái)金〔2019〕10號文件，應(yīng)該說是對上述認(rèn)識的又一次確認(rèn)，PFI的問題引來對純政府付費(fèi)PPP進(jìn)一步進(jìn)行了限制，使之前曾經(jīng)火爆一時(shí)的農(nóng)村污水和黑臭水體的新增項(xiàng)目機(jī)會大大壓縮。在泛生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，這些波動的影響主要在園林綠化、農(nóng)村污水和黑臭水體這三個(gè)采用“可用性付費(fèi)”模式結(jié)算的子領(lǐng)域。受到?jīng)_擊最大的是重度參與這類工程導(dǎo)向PPP的民營園林公司和其他民企上市公司。（詳情請見→ 財(cái)政部重磅發(fā)文規(guī)范PPP發(fā)展，對環(huán)保相關(guān)領(lǐng)域有哪些影響？）
其實(shí)，在整個(gè)國家面臨改革進(jìn)入深水區(qū)、在各行業(yè)普遍供大于求、急需結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型升級的大背景下，上述情況的出現(xiàn)何嘗不是一種看似偶然內(nèi)含必然的呼應(yīng)，因此我們應(yīng)該對2018年的規(guī)范整頓有更深刻的認(rèn)識和更長遠(yuǎn)的安排。在我們的三駕馬車模式不可持續(xù)的情況下，各方面的轉(zhuǎn)型都在逐漸破冰之中，那么，環(huán)保產(chǎn)業(yè)不可能置身事外，即便有建設(shè)生態(tài)文明的環(huán)保大利好。重工程輕運(yùn)營、無法為用戶實(shí)現(xiàn)物有所值的價(jià)值、規(guī)模擴(kuò)張優(yōu)先忽略質(zhì)量，這些曾經(jīng)普遍的現(xiàn)象，都將成為企業(yè)乃至整個(gè)產(chǎn)業(yè)的短板。（詳情請見→ 薛濤：問渠哪得清如許，環(huán)保走向水落石出的時(shí)代）
導(dǎo)致這個(gè)情況的核心矛盾是，中國要突破中等收入國家陷阱，要實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興，必須全面提升效率，包括行政治理的效率、基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率，乃至環(huán)保治理的效率。凡是背離這個(gè)客觀規(guī)律，無論政策、還是商業(yè)模式，還是市場化中面對競爭的企業(yè)，都會出現(xiàn)這樣那樣的問題。因此，“效率”，在國家新的發(fā)展階段，可以作為判斷政策、產(chǎn)業(yè)和個(gè)體企業(yè)的基本準(zhǔn)繩。前文所述的被整頓的PPP中的PFI模式由于尚不能提升公共服務(wù)的長期效率，必然無法妥當(dāng)落地而反復(fù)規(guī)范，相關(guān)行業(yè)如果以此作為業(yè)務(wù)模式也自然會面臨波動風(fēng)險(xiǎn)；國家強(qiáng)調(diào)環(huán)境質(zhì)量出發(fā)，也是要確保環(huán)境領(lǐng)域的治理投入達(dá)到長期可持續(xù)的實(shí)際效果，重工程輕運(yùn)營與之相背離必然無法構(gòu)建穩(wěn)定的商業(yè)模式；個(gè)體企業(yè)在供大于求的激烈競爭中如果不能揚(yáng)長避短，也會陷入耗損泥潭。
編輯： 程彩云
目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學(xué)兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財(cái)政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投等上市公司獨(dú)立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀(jì)90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗(yàn)，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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