1月10日，財政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)。各方高度關(guān)注，業(yè)內(nèi)也有不同的解讀，對其中一些核心的內(nèi)容認(rèn)識不一。近日，財政部專門公布了對于財辦金〔2017〕92號的官方解讀。從實操的角度，該解讀很有針對性，還可以逐條劃重點(diǎn)、再解讀。

《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》解讀

近日，財政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號，以下簡稱《通知》)。就此，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提問。

一、《通知》出臺的背景是什么?

自2013年底，國家大力推廣運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式以來，經(jīng)過各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明顯進(jìn)展，市場環(huán)境逐步優(yōu)化，項目落地不斷加快，為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了重要作用。但發(fā)展過程中，一些地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。今年以來，黨中央、國務(wù)院要求將防風(fēng)險放在突出重要位置，全國金融工作會議和國務(wù)院常務(wù)會議均對防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，糾正PPP中的不規(guī)范行為作出了明確部署。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，此前財政部已會同有關(guān)部門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)，對借PPP變相舉債融資的行為予以嚴(yán)禁。在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，我們起草了《通知》，旨在以PPP綜合信息平臺項目庫(以下簡稱“項目庫”)管理為抓手，進(jìn)一步規(guī)范PPP項目運(yùn)作，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

【E20點(diǎn)評】PPP泛化濫用、地方債務(wù)風(fēng)險增大，這是大背景。因此財辦金〔2017〕92號的主要目的在于防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量?！耙訮PP項目庫管理為抓手，進(jìn)一步規(guī)范PPP項目運(yùn)作，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展”，“項目庫管理→規(guī)范PPP項目運(yùn)作→回歸本源(初心)→PPP可持續(xù)”的邏輯已清晰。

二、《通知》的主要內(nèi)容是什么?

《通知》提出了規(guī)范項目庫管理的三大舉措：一是實行分類管理。將項目庫按階段分為儲備清單和項目管理庫，儲備清單內(nèi)的項目重點(diǎn)用于孵化和推介，項目管理庫內(nèi)的項目要接受嚴(yán)格監(jiān)管，確保全生命周期規(guī)范運(yùn)作。二是統(tǒng)一新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)。明確不適宜采用PPP模式實施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項目不得入庫，提升入庫項目質(zhì)量。明確下一步政策方向，即優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)，審慎開展政府付費(fèi)項目，防止財政支出過快增長，突破財政承受能力上限。三是組織開展已入庫項目集中清理。組織各地財政部門將操作不規(guī)范、實施條件不具備、信息不完善的項目清理出庫，推動各地建立健全專人負(fù)責(zé)、持續(xù)跟蹤、動態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機(jī)制，提升項目庫信息質(zhì)量和管理水平。

【E20點(diǎn)評】三舉措——分類管理、統(tǒng)一入庫、清理出庫。幾個看點(diǎn)：和財政部PPP綜合信息平臺第8期季報相比分為“儲備庫和管理庫”相比，“儲備清單”更多是孵化和推介，所以比儲備庫的規(guī)格下降，這和加強(qiáng)項目庫管理有關(guān);優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)，審慎開展政府付費(fèi)項目，防止財政支出過快增長，突破財政承受能力上限，后兩句話解釋了對速度過快、大干快上的“剎車”動作;組織開展已入庫項目集中清理，這和E20此前判斷管理庫不是“保險庫”相一致，有進(jìn)有出才是管理的關(guān)鍵，以便真正對各方規(guī)范操作產(chǎn)生約束力。

三、《通知》在加強(qiáng)PPP項目績效管理方面作出了哪些具體規(guī)定?

為貫徹PPP以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向的理念，推動PPP項目由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變，確保項目長期穩(wěn)定運(yùn)行，《通知》在推動項目建立按效付費(fèi)機(jī)制方面采取了以下舉措：

一是要求政府付費(fèi)與項目績效考核結(jié)果掛鉤，強(qiáng)化項目產(chǎn)出績效對社會資本回報的激勵約束效果，防止政府對項目各項支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT。

二是要求政府承擔(dān)的項目建設(shè)成本與運(yùn)營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當(dāng)前部分項目通過所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項目運(yùn)營績效考核的約束力。

三是要求政府付費(fèi)應(yīng)在項目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排，防止為多上項目將財政支出責(zé)任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導(dǎo)致代際失衡，同時也防止將財政支出責(zé)任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現(xiàn)早期退出。

【E20點(diǎn)評】 “以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向”，推動PPP項目由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變，怎么強(qiáng)調(diào)都不為過。“30%” 防止當(dāng)前部分項目通過所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項目運(yùn)營績效考核的約束力，如此一來，“可用性付費(fèi)+少量運(yùn)維付費(fèi)”模式的PPP項目入庫的可能性小了、在庫項目被清理的概率大了。“政府付費(fèi)應(yīng)在項目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排”這條，有咨詢公司讀懂了一半“防止將財政支出責(zé)任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現(xiàn)早期退出”，即禁止前高后低;另一半很重要，“防止為多上項目將財政支出責(zé)任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導(dǎo)致代際失衡”，實際上是堵住部分項目為規(guī)避10%紅線，把支出責(zé)任作出“前低后高”的情形。四川近期出臺的財承文件規(guī)定“PPP項目年度支出應(yīng)進(jìn)行動態(tài)累加累減，個別年度支出最高峰值超出承受能力的市縣，應(yīng)通過年度間平滑調(diào)整予以解決”可能會是需要再研究。

編輯： 趙凡