發(fā)改委新推存量資產PPP，是大蛋糕還是小餅干？

時間： 2017-07-17 11:02

來源：

作者：趙喜亮湯明旺安志霞

近日，國家發(fā)展改革委隨后印發(fā)的《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》提出，經過長期投資建設，我國在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優(yōu)質存量資產。不少業(yè)內專家對此解讀認為，存量項目PPP或將成為一股新熱潮。以PPP盤活地方政府存量資產，既能為地方政府騰出更多資金用于新項目，還能給予民間資本更多投資機會。那么，存量資產的PPP項目，到底是大蛋糕還是小餅干?本文將做深度剖析。

2017年7月5日國務院常務會議指出，拿出更多優(yōu)質資產，通過政府與社會資本合作模式引入各類投資，回收資金繼續(xù)用于新的基礎設施和公用事業(yè)建設，實現(xiàn)良性循環(huán)。

國家發(fā)展改革委隨后印發(fā)了《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》，指導地方加快運用PPP模式、規(guī)范有序盤活基礎設施存量資產，形成投資良性循環(huán)?！锻ㄖ诽岢?，經過長期投資建設，我國在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優(yōu)質存量資產。積極推廣PPP模式，加大存量資產盤活力度、形成良性投資循環(huán)，有利于拓寬基礎設施建設資金來源，減輕地方政府債務負擔;有利于更好地吸引民間資本進入基礎設施領域;有利于吸引具有較強運營能力的社會資本，提高基礎設施項目運營效率;有利于推進國有企業(yè)混合所有制改革;有利于加快補齊基礎設施短板，推進供給側結構性改革。

一、存量項目PPP蛋糕機會來臨

不少業(yè)內專家對此解讀認為，存量項目PPP或將成為一股新熱潮。以PPP盤活地方政府存量資產，既能為地方政府騰出更多資金用于新項目，還能給予民間資本更多投資機會。

而在此前不久舉辦的第二屆廣州PPP創(chuàng)新發(fā)展研討會上，國家發(fā)改委固定資產投資司副司長韓志峰表示，要加大存量項目PPP力度，盤活存量資產。他指出，改革開放以來，我國基礎設施領域存在大量優(yōu)質資產，這些存量項目具有穩(wěn)定現(xiàn)金流，且項目本身具有可觀的經濟效益或是未來可預期的經濟效益;在這些存量基礎設施領域加大PPP的推廣力度，盤活存量資產，形成投資的良性循環(huán)，或許會是下一階段推廣PPP的重要方向之一。

再往前看，存量項目一直屬于國家鼓勵使用PPP模式的范疇?！秶鴦赵宏P于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)提出，“政府可采用委托經營或轉讓—經營—轉讓(TOT)等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理”;《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》(財金〔2014〕112號)要求各級財政部門鼓勵和引導地方融資平臺公司存量項目，以TOT(轉讓-運營-移交)等方式轉型為PPP項目，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運營;《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)指出，“行業(yè)主管部門可從國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目”，并附有存量項目適用的委托運營(O&M)、TOT、ROT等具體模式說明。《國家發(fā)展改革委中國證監(jiān)會關于推進傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕2698號)，就推動PPP項目資產證券化融資相關工作作出全面安排，以更好地盤活PPP項目存量資產。一些細分領域的政策實際上也推動著存量資產PPP模式的應用，比如“水十條”和標準的出臺，催生了一批污水處理廠的提標改造PPP項目。

實際上，2004年住建部126好文發(fā)布以來，以特許經營tot模式和股權轉讓模式操作的存量項目PPP已有不少成功的案例。一些原本由地方公營事業(yè)單位運作的自來水廠、污水處理廠、垃圾處理廠，通過引入專業(yè)的社會資本，既減輕了地方政府的債務負擔，也提高了公共服務的供給效率和供給質量，社會資本從項目本身也獲得了合理的回報。典型的例子包括合肥王小郢污水處理PPP項目，南京市城東、仙林污水處理PPP項目、安徽馬鞍山供水公司股權轉讓項目等。

從這個程度上說，全國各地有望迎來一輪存量項目PPP的熱潮。本文存量項目PPP分析不是分析股權收益，而是分析PPP市場化率及潛在的市場空間。對于存量項目，上市的屬地企業(yè)(B方陣，區(qū)域綜合環(huán)境服務集團)簽訂特許經營，而B方陣市場化的方式區(qū)別于A方陣(重資產環(huán)境集團)，B方陣PPP的市場化率計算需要排除上市公司持有的運營資產，具體分析如下文所述。

二、市政供排水領域存量資產的PPP空間將釋放

根據國發(fā)43號文和60號文，市場化涵蓋兩種方向。一種是通過PPP方式讓外地社會資本參與，一種是屬地企業(yè)上市簽訂特許經營或屬地企業(yè)簽訂類似特許經營的承包協(xié)議進行一定的市場化轉型或專業(yè)化平臺的升級。

《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》明確提到能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等領域進行存量資產盤活。E20現(xiàn)就市政供水、污水兩個領域存量PPP市場化空間進行數據測算，為業(yè)界參與存量資產PPP項目提供參考。

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編輯：李丹

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