發(fā)改委新推存量資產(chǎn)PPP，是大蛋糕還是小餅干？

時(shí)間： 2017-07-17 11:02

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作者：趙喜亮湯明旺安志霞

E20數(shù)據(jù)中心以2016年底市政供排水行業(yè)數(shù)據(jù)(來源：E20研究院)、企業(yè)數(shù)據(jù)為基數(shù)進(jìn)行估算：全國(guó)30個(gè)省市區(qū)市政供水存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間約21300萬噸/日，可PPP市場(chǎng)化的占比約73%;市政污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間約9035萬噸/日，可PPP的市場(chǎng)化占比約 49%。全國(guó)30個(gè)省市區(qū)市政供水和市政污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間差異較大，如圖3和圖4所示。在本次估算過程中，擁有屬地性供排水業(yè)績(jī)的企業(yè)被視為一類特殊群體(興蓉環(huán)境、海峽環(huán)保、瀚藍(lán)環(huán)境、江南水務(wù)、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、中山公用、重慶水務(wù)等上市公司為典型代表)，這些企業(yè)擁有的供排水項(xiàng)目多有屬地性獲取的烙印，這些屬地性項(xiàng)目與嚴(yán)格意義的PPP模式下的市場(chǎng)化項(xiàng)目并不完全一致，在計(jì)算供排水市場(chǎng)化率時(shí)這些項(xiàng)目并未被予以考慮;此外，部分屬地性供排水項(xiàng)目已裝入上市公司報(bào)表中、并不能被予以PPP市場(chǎng)化，在計(jì)算市政供排水存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間時(shí)，這部分屬地性供排水項(xiàng)目不能被計(jì)算在內(nèi)。此處以北京、上海為例;北京供排水市場(chǎng)盤踞著北控水務(wù)、威立雅中國(guó)等10多家企業(yè)，它們?nèi)趸吮迸诺葘俚匦怨緦?duì)北京市政供排水市場(chǎng)化的影響，供排水市場(chǎng)化率相對(duì)較高;相反，上海供排水市場(chǎng)化率處于較低水平，據(jù)了解，城投控股旗下上海城投水務(wù)的供排水業(yè)績(jī)并未被裝入城投控股上市公司內(nèi)，從而被歸入可PPP市場(chǎng)化，上海地區(qū)市政供排水存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間相對(duì)較大。

三、存量資產(chǎn)的盤活需面對(duì)的問題

存量資產(chǎn)的PPP盤活需要面對(duì)全面評(píng)估該存量項(xiàng)目的情況，如存量項(xiàng)目本身的質(zhì)量(手續(xù)完備性、資產(chǎn)建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)收益穩(wěn)定性)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓VS經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓(操作難度及稅負(fù)問題)、原有員工的接管安置、政府對(duì)自身財(cái)力和所有PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出能力評(píng)估等問題。需要注意到，優(yōu)質(zhì)的存量項(xiàng)目PPP，必然是規(guī)范的“真PPP”，因此始終符合PPP的四項(xiàng)核心原則——真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、明確的產(chǎn)出要求、強(qiáng)調(diào)全壽命期績(jī)效、回報(bào)與績(jī)效關(guān)聯(lián)。

存量項(xiàng)目資產(chǎn)本身質(zhì)量。存量項(xiàng)目PPP盤活需要面對(duì)項(xiàng)目本身的質(zhì)量問題，最基本的，存量項(xiàng)目的前期手續(xù)完備，可研、土地、規(guī)劃等方面沒有重大瑕疵，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面、細(xì)致的盡職調(diào)查。

提標(biāo)改造可能性。存量PPP項(xiàng)目，建設(shè)已完成，但可能面臨著改擴(kuò)建或者提標(biāo)改造的可能，若涉及這種情形，需要做好面對(duì)存量項(xiàng)目因標(biāo)準(zhǔn)提高新增投資、社會(huì)資本選擇(具備投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能力)等問題的準(zhǔn)備。

資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓還是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?若是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，將涉及國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)稅費(fèi)、債權(quán)債務(wù)、原有權(quán)屬機(jī)構(gòu)(如地方平臺(tái)公司B方陣)是否愿意合作等問題。國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓除需要資產(chǎn)原權(quán)屬單位的內(nèi)部決議、國(guó)有資產(chǎn)管理部門的批準(zhǔn)、專業(yè)第三方對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估外，還需要在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)予以掛牌，采取拍賣或者招投標(biāo)方式組織實(shí)施產(chǎn)權(quán)交易。相比之下，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式操作起來將更為簡(jiǎn)便，對(duì)社會(huì)資本來說也有助于減少稅費(fèi)支出。

原有員工如何處置。供水、污水處理等領(lǐng)域的存量項(xiàng)目，不能回避的是原有人員的安置問題，如處理不當(dāng)，將形成社會(huì)不穩(wěn)定因素，對(duì)政府和社會(huì)資本都不利。一般而言，政府進(jìn)行存量資產(chǎn)PPP招標(biāo)時(shí)可要求社會(huì)資本提前制定原有人員安置方案(預(yù)案)，約定幾個(gè)原則：合同幾年不變(如3、5年不得解聘)、工資福利不降低、社保齊全。具體執(zhí)行上，可考慮“老人老辦法、新人新辦法”，在一定期限內(nèi)優(yōu)勝劣汰、平穩(wěn)有序過渡。

政府對(duì)自身財(cái)力和所有PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出能力評(píng)估。無論新建還是存量PPP，項(xiàng)目本身都屬于基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域，主要有政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助作為回報(bào)來源。因此，政府需要對(duì)自身財(cái)力和所有PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出進(jìn)行全面系統(tǒng)評(píng)估，保證政府的支付能力和存量項(xiàng)目PPP的分險(xiǎn)可控性。

此外，國(guó)家層面對(duì)“偽PPP”、變相增加地方政府債務(wù)行為的政策“收口”，對(duì)某些類型的存量項(xiàng)目PPP也是潛在的風(fēng)險(xiǎn)。隨著存量PPP項(xiàng)目大量涌現(xiàn)，實(shí)施落地過程中出現(xiàn)一些新問題，過分注重“盤活”以獲得資金的做法可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目本身應(yīng)該突出的運(yùn)營(yíng)績(jī)效被輕視、背離提高公共產(chǎn)品質(zhì)量的“初心”，國(guó)家政策上進(jìn)行規(guī)范將是必然。由此來看，不具備收費(fèi)基礎(chǔ)的非運(yùn)營(yíng)類存量項(xiàng)目(比如市政道路，地下管網(wǎng)，免費(fèi)廣場(chǎng)公園等)應(yīng)該是被絕對(duì)禁止采用ppp方式對(duì)外單獨(dú)轉(zhuǎn)讓之列。