2014年以來(lái)，我國(guó)PPP掀起一波熱潮。但與此同時(shí)，PPP數(shù)量多，質(zhì)量層次不齊，部分地方出現(xiàn)大干快上、PPP泛化濫用現(xiàn)象。為此，國(guó)家近期與PPP有關(guān)的政策出現(xiàn)了一些新變化，尤其是最近的財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文、蘇財(cái)金[2017]92號(hào)、國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文等文件出臺(tái)，風(fēng)頭似乎有所轉(zhuǎn)向，規(guī)范、監(jiān)管、風(fēng)控成為當(dāng)中的關(guān)鍵詞，項(xiàng)目庫(kù)成為管理的一大抓手。如何解讀PPP新的政策動(dòng)向?環(huán)保行業(yè)PPP將受到哪些影響?環(huán)保企業(yè)該如何應(yīng)對(duì)?這一系列問(wèn)題受到各方的高度關(guān)注。為此，2017年11月26日，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)和E20環(huán)境平臺(tái)邀請(qǐng)眾多PPP專(zhuān)家、環(huán)保企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)等業(yè)界精英進(jìn)行了深入的解讀和研討。

探討會(huì)上，第一環(huán)節(jié)由E20環(huán)境平臺(tái)PPP中心湯明旺介紹PPP最新政策要點(diǎn);第二環(huán)節(jié)，參會(huì)專(zhuān)家分別就PPP政策動(dòng)向及對(duì)環(huán)保行業(yè)的影響進(jìn)行深度點(diǎn)評(píng);第三環(huán)節(jié)，參會(huì)環(huán)保企業(yè)代表提出對(duì)政策及實(shí)操上遇到的問(wèn)題和困惑，由專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)業(yè)解答。

現(xiàn)場(chǎng)嘉賓

主持人湯明旺進(jìn)行開(kāi)場(chǎng)的政策梳理

以下是本期PPP政策動(dòng)向及環(huán)保前瞻內(nèi)部研討12條要點(diǎn)。

一、規(guī)范是理性回歸

參會(huì)專(zhuān)家普遍認(rèn)為，2014年以來(lái)的此輪PPP熱潮中，PPP被地方寄予過(guò)高期望，因此出現(xiàn)過(guò)熱的現(xiàn)象。因此，踩踩剎車(chē)、出臺(tái)政策進(jìn)行規(guī)范是意料之中。這種規(guī)范實(shí)際上是理性回歸，本身對(duì)PPP事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展是必要的，也是有利的。

二、“三不”為基本原則

如何對(duì)待當(dāng)前的政策，包括財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文、國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文等政策文件，有專(zhuān)家給出“三不”原則的建議。第一是不奇怪。PPP過(guò)熱的情況下，不可能不剎車(chē)，因?yàn)檫^(guò)熱是不可持續(xù)的。第二是不要慌。原來(lái)本身就有很多紅線，現(xiàn)在的政策是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，因此合規(guī)之下還能繼續(xù)。第三是不要亂動(dòng)。不要慌不擇路，不要頂風(fēng)作案。

而對(duì)于部分部委及地方跟進(jìn)出臺(tái)政策，有專(zhuān)家建議要慎重，要注意拿捏力度。各方都在高度關(guān)注，每個(gè)動(dòng)作都會(huì)被放大，被視為風(fēng)向標(biāo)。好比開(kāi)車(chē)，踩急剎車(chē)很可能會(huì)出現(xiàn)別的問(wèn)題，反而不好。

三、核心看三大關(guān)系

有專(zhuān)家指出，PPP未來(lái)走向何方，實(shí)際上核心還在于一直討論的“三大關(guān)系”有沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化。第一個(gè)是央地關(guān)系，也就是中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系有沒(méi)有改變，要考慮分稅制下地方需要GDP、需要建設(shè)、需要資金的現(xiàn)實(shí)。第二個(gè)是部委關(guān)系。實(shí)際上，部委之間的博弈局面有所減緩，都肩負(fù)防控地方風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，因此實(shí)際上都在積極響應(yīng)中央。第三個(gè)是市場(chǎng)主體和規(guī)則之間的博弈，要考慮規(guī)則強(qiáng)調(diào)規(guī)范、市場(chǎng)重在可行的實(shí)際。

回到宏觀層面，則是需要國(guó)家做好頂層設(shè)計(jì)，做好立法。因?yàn)闆](méi)有上位法的保護(hù)，各個(gè)方面就會(huì)被行業(yè)、部委層出不窮的規(guī)范文件所影響，對(duì)各方都不利。

四、不誤讀政府付費(fèi)

有參會(huì)專(zhuān)家特別強(qiáng)調(diào)，實(shí)際上即便是最嚴(yán)厲的地方政策，也沒(méi)有說(shuō)一刀切要禁止政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目。從某省的文件看，首先是看地方財(cái)政承受能力，如果財(cái)力允許，政府付費(fèi)PPP還是可以做的。當(dāng)然，如果財(cái)力有限，那會(huì)從嚴(yán)從緊控制政府付費(fèi)類(lèi)PPP。

專(zhuān)家提醒，要把握中央部委政策的本意。比如國(guó)資委192號(hào)文對(duì)央企參與PPP實(shí)際上是開(kāi)口的，而非封死的。什么都不能投，經(jīng)濟(jì)怎么發(fā)展。實(shí)際上，在中國(guó)，在某種程度上說(shuō)，發(fā)展、GDP才是大寫(xiě)的，其他都是小寫(xiě)。所以一定是需要發(fā)展，需要投入錢(qián)的。政府付費(fèi)不是不做了，而是怎么做的問(wèn)題。

五、識(shí)別不入庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)明確了規(guī)范入庫(kù)、清理出庫(kù)的情形。參會(huì)的多位專(zhuān)家提醒，社會(huì)資本應(yīng)高度關(guān)注入庫(kù)事項(xiàng)。入財(cái)政庫(kù)，還是發(fā)改庫(kù)。就財(cái)政庫(kù)而言，需要注意的是，已經(jīng)入庫(kù)不代表就安全，管理庫(kù)不是“保險(xiǎn)庫(kù)”，也會(huì)有被清理出庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。PPP發(fā)動(dòng)必然是地方事權(quán)，因此在一定程度上遵守地方政府的管理。比如有省份明確由省財(cái)政廳牽頭，其他部門(mén)作為配合單位。不規(guī)范就不能入庫(kù)，沒(méi)入庫(kù)就不能叫PPP。

PPP項(xiàng)目如果未能入庫(kù)或者被清理出庫(kù)，將面臨兩個(gè)大問(wèn)題，第一是不能列入財(cái)政預(yù)算?！蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知 》(財(cái)金[2015]166號(hào))就明確規(guī)定：“未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任?！?第二是融資上將很難操作。入庫(kù)是目前大部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目放貸的前提條件之一。專(zhuān)家提醒，即便是傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或者新的類(lèi)似項(xiàng)目，由于逐步財(cái)政管理規(guī)范，建議也入庫(kù)保障安全。

六、建議開(kāi)展前期盡調(diào)

鑒于不同地域、不同層級(jí)政府、不同項(xiàng)目條件等原因，有專(zhuān)家建議，借鑒國(guó)外企業(yè)重視項(xiàng)目前期盡職調(diào)查的做法，參與PPP項(xiàng)目時(shí)對(duì)項(xiàng)目所在地政府、項(xiàng)目相關(guān)情況進(jìn)行深入調(diào)查，降低決策風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)。比如地方真實(shí)財(cái)力情況、過(guò)往履約情況、項(xiàng)目本身質(zhì)量等等。以財(cái)政承受能力10%為例，實(shí)際上，10%實(shí)際上對(duì)政府還是企業(yè)都是安全閥。建議從公開(kāi)信息及其他渠道全面評(píng)估地方政府的履約意愿、履約能力。

有專(zhuān)家還指出，PPP合同等文件一定要做到盡可能公平、公正。因?yàn)椴粚?duì)等、有失公允的合同，實(shí)際上是處于不穩(wěn)定狀態(tài)。政府吃大虧，它肯定會(huì)想辦法找回來(lái);企業(yè)吃虧，兜不住，也會(huì)想辦法比如申請(qǐng)調(diào)價(jià)或者其他方式維護(hù)自己的權(quán)益。因此，初衷要公平、合理，社會(huì)資本賺該賺的錢(qián)，不能抱有取得暴利的心態(tài)，否則合同風(fēng)險(xiǎn)就很大、地方政府肯定會(huì)有撕毀協(xié)議的強(qiáng)烈沖動(dòng)。

七、需正視融資問(wèn)題

有位專(zhuān)家指出，現(xiàn)在PPP其實(shí)最后基本都是金融機(jī)構(gòu)的錢(qián)。所以在金融工作會(huì)議和十九大之后，去杠桿是大勢(shì)所趨。社會(huì)資本用的是金融機(jī)構(gòu)的錢(qián)，空手套白狼，那政府肯定要考慮怎么規(guī)范。要判斷好形勢(shì)，政策是一脈相承的。在投融資體制改革之下，加杠桿肯定會(huì)受到強(qiáng)的約束。

編輯： 趙凡