（1）土壤修復(fù)類項(xiàng)目出庫(kù)高更多源于市場(chǎng)需求低

　　按照出庫(kù)狀況予以統(tǒng)計(jì)，土壤修復(fù)項(xiàng)目出庫(kù)比例達(dá)52.9%（入庫(kù)土壤修復(fù)項(xiàng)目數(shù)量亦較少），目前政府對(duì)土壤修復(fù)的緊迫性較低，市場(chǎng)需求較弱，除此之外，土壤修復(fù)類項(xiàng)目一般為工程類項(xiàng)目且不包含運(yùn)營(yíng)性內(nèi)容，此類因素均會(huì)在一定程度上影響土壤修復(fù)項(xiàng)目的出庫(kù)比例。

　　（2）非PPP的項(xiàng)目特性導(dǎo)致危廢出庫(kù)率高

　　假如將危廢項(xiàng)目（含工業(yè)固廢項(xiàng)目）劃歸為PPP類項(xiàng)目，則該類項(xiàng)目存在服務(wù)邊界比較模糊的問(wèn)題，危廢項(xiàng)目為使用者付費(fèi)，需求風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)且部分項(xiàng)目為商業(yè)性項(xiàng)目，該類項(xiàng)目不宜或不應(yīng)該采用PPP模式開展，項(xiàng)目特性導(dǎo)致危廢項(xiàng)目（含工業(yè)固廢項(xiàng)目）出庫(kù)率高。

　　（3）環(huán)衛(wèi)處于市場(chǎng)化放量期，項(xiàng)目較多以政府采購(gòu)服務(wù)開展

　　生活垃圾處理、環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目、有機(jī)廢棄物處理出庫(kù)比例基本持平，約17%。在環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目中，服務(wù)內(nèi)容僅包含清掃保潔收運(yùn)類的項(xiàng)目出庫(kù)比例較大，綁定基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)（比如中轉(zhuǎn)站、后端垃圾焚燒廠等）的項(xiàng)目出庫(kù)比例較小。環(huán)衛(wèi)行業(yè)正處于市場(chǎng)化前期，環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目處于快速放量期，各路社會(huì)資本在跑馬圈地的快速發(fā)展期，在10%紅線約束之下，地方政府PPP財(cái)政預(yù)算不足的現(xiàn)實(shí)情況疊加PPP程序相對(duì)繁瑣等因素，清掃保潔收運(yùn)類環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目會(huì)由PPP轉(zhuǎn)為合作年份較短的政府購(gòu)買公共服務(wù)形式；而綁定基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目擁有融資及運(yùn)營(yíng)屬性，較多以合作期限較長(zhǎng)的PPP模式開展且出庫(kù)率相對(duì)較低。

圖10 財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)固廢類項(xiàng)目出庫(kù)比例（按項(xiàng)目數(shù)量）

　　七、abcd分類下出庫(kù)項(xiàng)目對(duì)比：a/d/c類項(xiàng)目出庫(kù)比例高

圖11  E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖

　　基于E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖（相關(guān)閱讀→ 薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局）對(duì)財(cái)政部庫(kù)中水務(wù)類、固廢項(xiàng)目進(jìn)行分類，并分析其出庫(kù)情況。

　　（1）需求風(fēng)險(xiǎn)難以被識(shí)別導(dǎo)致a類項(xiàng)目出庫(kù)比例大

　　a類項(xiàng)目即嚴(yán)格意義的使用者付費(fèi)類項(xiàng)目出庫(kù)比例最大，原因在于不少屬于供水項(xiàng)目。該類項(xiàng)目的需求風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)，在這種情況下，一方面社會(huì)資本本身判斷需求風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)困難，另一方面由于非專業(yè)金融機(jī)構(gòu)判斷需求風(fēng)險(xiǎn)也較困難，社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)均無(wú)法判斷項(xiàng)目需求風(fēng)向。從出庫(kù)項(xiàng)目中還可以觀察到，該類項(xiàng)目在地域上多集中在園區(qū)供水、偏遠(yuǎn)地區(qū)縣城或城鄉(xiāng)一體化供水項(xiàng)目，使用者需求不太穩(wěn)定，且使用者付費(fèi)意愿、付費(fèi)能力存在不確定性，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不愿參與該類項(xiàng)目，而社會(huì)資本的積極參與度也很低，從而導(dǎo)致出庫(kù)比例高。

　　（2）市場(chǎng)需求快，環(huán)衛(wèi)d類項(xiàng)目轉(zhuǎn)模式開展

　　其次是d類，主要服務(wù)內(nèi)容為清掃保潔收運(yùn)類項(xiàng)目。根據(jù)我們分析，退庫(kù)的原因包括部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)不符合PPP要求（如合作期限不足10年）、政府考慮PPP流程周期較長(zhǎng)而轉(zhuǎn)為政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施等。從部分環(huán)衛(wèi)企業(yè)反饋看，在92號(hào)文之后，政府和企業(yè)方均希望流程簡(jiǎn)化，希望能無(wú)需走“兩評(píng)一案”特別是無(wú)須占用財(cái)政承受能力論證“10%”的份額，也避免難以入庫(kù)與被清理出庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　（3）政府付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制造成地方支出壓力，進(jìn)而波及c類項(xiàng)目

　　第三是c類（PFI）項(xiàng)目，c類項(xiàng)目包括項(xiàng)目類型主要有水環(huán)境（包含黑臭水體、海綿城市、景觀類水環(huán)境）、農(nóng)村分散式污水處理、水利、土壤修復(fù)。這類項(xiàng)目是受92號(hào)文影響較大的領(lǐng)域，因?yàn)榇祟愴?xiàng)目很多采用“可用性付費(fèi)+運(yùn)維績(jī)效服務(wù)付費(fèi)”的方式進(jìn)行設(shè)計(jì)，但按效付費(fèi)機(jī)制不符合92號(hào)文規(guī)定。而且部分項(xiàng)目捆綁打包的內(nèi)容較多，投資規(guī)模較大，且基本采取政府付費(fèi)作為回報(bào)機(jī)制，但地方財(cái)政支出壓力巨大，甚至觸及“10%”紅線。

　　（4）整體面看，帶b類項(xiàng)目處于安全范圍內(nèi)

　　其他分類項(xiàng)目，基本都包括b類項(xiàng)目（政府監(jiān)管型特許經(jīng)營(yíng)，按量計(jì)價(jià)、按效付費(fèi)的污水處理及垃圾處理等），b類項(xiàng)目質(zhì)量整體較好，出庫(kù)率較低。尤其是a+b項(xiàng)目的出庫(kù)率最低，該類項(xiàng)目多為市政供排水一體化打包項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)性較強(qiáng)、使用者的使用量相對(duì)可測(cè)、也多為存量項(xiàng)目；從財(cái)務(wù)角度看，此類項(xiàng)目相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)可測(cè)算可預(yù)計(jì)，從各個(gè)角度均符合市場(chǎng)化條件，也符合政府推動(dòng)的方向，因此出庫(kù)率最低。

圖12 基于abcd分類環(huán)保項(xiàng)目出庫(kù)比例

　　八、環(huán)?！癙PP隱形正面清單”

　　綜上所述，環(huán)保領(lǐng)域出庫(kù)的PPP項(xiàng)目普遍具有治理不緊迫或需求不穩(wěn)定、商業(yè)模式不清晰或者尚不成熟、績(jī)效約束較弱及按效付費(fèi)機(jī)制不健全、項(xiàng)目體量過(guò)大導(dǎo)致政府財(cái)力難以承擔(dān)等特點(diǎn)。與此相對(duì)，在環(huán)保督查、排污許可等政策導(dǎo)向下治理需求緊迫，商業(yè)模式清晰成熟、績(jī)效約束性強(qiáng)、按效付費(fèi)機(jī)制健全、項(xiàng)目體量適中和財(cái)政支出責(zé)任可控的環(huán)保PPP項(xiàng)目，可以說(shuō)屬于環(huán)保PPP領(lǐng)域的“正面清單”，是入庫(kù)容易、出庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)較低的類型。

　　具體來(lái)說(shuō)，在符合92號(hào)文屬于公共服務(wù)范圍、政府負(fù)有提供義務(wù)、包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、已建立按效付費(fèi)機(jī)制等基本要求的前提下，屬于隱性“正面清單”的環(huán)保PPP項(xiàng)目主要包括：（1）人口規(guī)模大、地方財(cái)力較好地區(qū)的市政供排水；（2）生活垃圾處理；（3）含績(jī)效約定的水環(huán)境治理；（4）含工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化；（5）企業(yè)入駐率較高、污水產(chǎn)生量穩(wěn)定的園區(qū)污水處理；（6）城鎮(zhèn)化程度較高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式污水處理；（7）其他治理需求穩(wěn)定、績(jī)效約束清晰、按效付費(fèi)機(jī)制健全的環(huán)保項(xiàng)目。這也是PPP規(guī)范化時(shí)代中應(yīng)該持續(xù)推進(jìn)實(shí)施落地、代表公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化的重點(diǎn)領(lǐng)域，是建設(shè)美麗中國(guó)、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的必選動(dòng)作。

　　【沙龍預(yù)告】

　　92號(hào)文、192號(hào)文、資管新規(guī)、23號(hào)文等PPP有關(guān)的政策文件先后出臺(tái)，湖南、新疆、山東等地紛紛強(qiáng)化PPP規(guī)范管理，PPP項(xiàng)目出庫(kù)及融資難問(wèn)題尤其備受關(guān)注。環(huán)保PPP如何優(yōu)化設(shè)計(jì)、規(guī)范操作、破解各類挑戰(zhàn)，高質(zhì)量推進(jìn)？4月26日，E20環(huán)境平臺(tái)第79期環(huán)境戰(zhàn)略沙龍將組織各領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行深度交流。歡迎點(diǎn)擊文末“閱讀原文”報(bào)名參會(huì)。

編輯： 趙凡