2020年4月10日，國家發(fā)改委就《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法(征求意見稿)》、《城鎮(zhèn)供水定價成本監(jiān)審辦法(征求意見稿)》向社會公開征求意見，體現(xiàn)了政策法規(guī)制訂部門的開放心態(tài)和法治精神。

本文為筆者對兩份征求意見稿的一些理解和建議。

筆者理解，本次修訂是繼2017年國家發(fā)改委《關(guān)于進一步加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的意見》的再一次深化和延伸，是為了提升自然壟斷性公用行業(yè)價格監(jiān)管的科學化、精細化、規(guī)范化水平，促進行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在這次的新辦法中，一方面加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管、引入激勵約束機制;另一方面強化成本監(jiān)審和信息公開。在新辦法中，對供水定價辦法、調(diào)價周期、用水分類、補償機制、有效資產(chǎn)的運營效率等均有了更加細化和具體的規(guī)定。其中，最大的變化是將過去“定價成本+供水企業(yè)合理盈利(約 8~10%)”確定水價，改為“準許成本+準許收益+稅金”的模式，其中，“準許收益”考慮了有效資產(chǎn)和權(quán)益資本收益率、資產(chǎn)負債率等指標，將之前供水業(yè)態(tài)的“固定收益率”改為了“浮動收益率”，測算結(jié)構(gòu)更加明晰，引導供水企業(yè)加強運用資本的能力、提升合理籌劃資產(chǎn)、負債結(jié)構(gòu)的能力;同時，改供水的“使用者付費”性質(zhì)為“使用者付費+政府補貼”模式，使政府對供水的保障義務(wù)得以體現(xiàn)。

然而，從具體的實操角度看來，這次修訂的兩個新辦法仍然存在一些值得關(guān)注的地方，將會對行業(yè)產(chǎn)生重大影響。

供水作為具有自然壟斷性的公益性產(chǎn)品，具有高資本沉淀性、低收益、穩(wěn)定回報的特點，其價值體現(xiàn)為綜合服務(wù)價值而非單純的自來水產(chǎn)品;而水價應(yīng)覆蓋供水業(yè)態(tài)投資、建設(shè)、運營、銷售、服務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈的成本和維持正常服務(wù)的基本收益。建立健全補償成本、合理盈利、激勵提升供水質(zhì)量、促進節(jié)約用水的價格形成和動態(tài)調(diào)整機制，才能調(diào)動社會資本積極性，才能補好公用事業(yè)和公共服務(wù)短板，提升公共產(chǎn)品的供給能力和質(zhì)量，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和節(jié)約用水的目標。

從這次的供水水價管理和成本監(jiān)審辦法來看，筆者認為需注意以下幾方面的問題：

一、 新辦法中對供水的“商品”性質(zhì)進行了強化，對自然壟斷性的“公益性產(chǎn)品”予以了弱化。一方面，強化了企業(yè)而非政府對供水業(yè)態(tài)的投資、建設(shè)和運營管理義務(wù)，但另一方面，也削弱了全球供水業(yè)態(tài)所共有的“自然壟斷”性所需要的政策支持和管理邏輯。主要包括以下幾點：

1、保證供水業(yè)態(tài)可持續(xù)性良性發(fā)展的投資收益率問題：供水企業(yè)要提供穩(wěn)定的供水服務(wù)，首先要保證自身能做到長期穩(wěn)定可持續(xù)性的運營，而水價能否覆蓋供水企業(yè)長期經(jīng)營的成本是衡量企業(yè)是否能夠?qū)崿F(xiàn)長期可持續(xù)性經(jīng)營的重要指標?，F(xiàn)行水價管理辦法是以凈資產(chǎn)利潤率作為水價的測算依據(jù)，來源于法國的供水定價模式;而新的辦法把之前的權(quán)益收益率改成了股權(quán)投資收益率概念，這種模式，沒有考慮投資人的風險收益率(國際市場一般為8-12%)。根據(jù)對部分供水公司的測算，新辦法的收益率下降30%以上。供水企業(yè)難以達到供水實施提升和服務(wù)提升的平衡點，社會資本也很難產(chǎn)生投資欲望;

2、新辦法中“有效資產(chǎn)”的界定模式和比例將影響城市發(fā)展的需求：按照住建部的相關(guān)要求，“城市供水規(guī)劃”由政府水務(wù)主管部門確定，必須滿足“城市發(fā)展規(guī)劃”的要求，也必須滿足供水安全性的需求，按照現(xiàn)行的設(shè)計規(guī)范應(yīng)至少滿足1.3的變化系數(shù)。在新辦法中，按80%作為有效資產(chǎn)界定水價，雖然強化了供水作為商品的使用效率，但一方面與供水設(shè)計規(guī)范產(chǎn)生矛盾，將導致供水企業(yè)不能滿足高峰時段的供水壓力和時變化系數(shù)需求;另一方面，由于供水設(shè)施建設(shè)需按照政府的供水規(guī)劃制訂，供水企業(yè)對建設(shè)規(guī)模和管網(wǎng)同步建設(shè)的自主性和話語權(quán)很弱，如果政府按照城市規(guī)劃制訂的供水規(guī)劃過大，導致供水企業(yè)的有效資產(chǎn)使用率達不到要求，如何解決?隨著城鄉(xiāng)一體化的推進，政府方對水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施超前投資的需求更加強烈，因此，建議仍然按照現(xiàn)行辦法的規(guī)定實施，并留出一定的余地;

3、 固定資產(chǎn)投資的來源問題：新辦法規(guī)定政府不再承擔管網(wǎng)等固定資產(chǎn)的投入，戶表收費取消了接管費、增容費等，所有的投入由供水企業(yè)承擔;然而，在全球的絕大多數(shù)國家，均采用政府投入的模式進行城市管網(wǎng)的配套建設(shè)及水質(zhì)、服務(wù)提升的補貼;而我國的幾十年來供水的發(fā)展投入，多來源各地政府征收的供水設(shè)施配套費和戶表安裝收費等;其資產(chǎn)投入成本無法轉(zhuǎn)化為當期收益，融資和建設(shè)投入遠無法覆蓋成本，將導致城市新區(qū)的供水設(shè)施建設(shè)滯后，老百姓用水難的問題;

4、 關(guān)于政府補貼的操作性問題：新辦法中明確了當水價無法覆蓋供水成本時，供水企業(yè)可以申請政府補貼;然而，根據(jù)政府預算管理辦法，財政補貼必須經(jīng)過復雜的前置審核，且經(jīng)過每年的人大審批;新的水價辦法中并沒有規(guī)定具體的補貼方式。因此，建議在辦法中進一步明確將供水補貼科目納入財政部和各地財政的經(jīng)常性預算科目。

二、與原有法規(guī)及地方法規(guī)的的銜接問題：新辦法中規(guī)定了二次供水的成本計價原則，建議與發(fā)改委、住建部等五部委出臺的二次供水管理辦法和物權(quán)法進行有機的銜接，避免出現(xiàn)矛盾;同時，近兩三年來，各地紛紛出臺了水價管理辦法和成本監(jiān)審辦法，這些甚至剛剛頒布幾個月的地方水價法規(guī)與新法規(guī)存在一定的區(qū)別。由于各地發(fā)展模式、發(fā)展階段均不相同，建議參考環(huán)保部之前對污水廠新排放標準征求意見后的務(wù)實做法，由各省自行根據(jù)其情況制訂符合其地方特點的相關(guān)法規(guī)。

三、 與正在實施的各市場化供水項目的銜接問題：從2003年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于積極推進水務(wù)行業(yè)市場化進程的通知》以來，我國的水務(wù)行業(yè)市場化水平得以大幅提高。目前，幾乎所有社會化資本參與的供排水項目，均按現(xiàn)有的供水水價管理和成本監(jiān)審辦法作為財務(wù)模型進行測算，從而與各地政府簽訂的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。而新辦法與現(xiàn)行辦法差異較大，運營期內(nèi)的BOTTOTPPP的項目有可能出現(xiàn)較大的違約風險，參與的國內(nèi)外社會資本方將面臨與各地政府重新協(xié)商和談判補充協(xié)議的問題;一旦處理不好，將帶來一系列的民生或群體事件的發(fā)生。建議在新的辦法中，尊重歷史，尊重合同，采取新項目新辦法，老項目老辦法的模式，由各地政府因地制宜的妥善處理。

四、關(guān)于實施中如何合理界定政府、企業(yè)、消費者各方的權(quán)利、義務(wù)，成本分擔機制問題：

1、新辦法中要求供水企業(yè)“抄表到戶、計量到戶、維護到位”，但供水管網(wǎng)和設(shè)施建設(shè)不再由供水企業(yè)進行統(tǒng)管，供水企業(yè)既不能收取建設(shè)管理費，也無法控制施工質(zhì)量、計量器具及管材，產(chǎn)銷差卻由供水企業(yè)承擔。根據(jù)各地供水公司的統(tǒng)計，大約50%以上的管網(wǎng)漏失發(fā)生在建設(shè)紅線內(nèi)由建設(shè)方承擔的供水設(shè)施，大約70%以上的維修和用戶服務(wù)發(fā)生在建設(shè)紅線內(nèi)。供水企業(yè)需投入大量的人力和物力進行維護;因此，建議在“供水管道及設(shè)施建設(shè)安裝堅持建設(shè)單位自愿委托的原則”的基礎(chǔ)上，增加“為了保障供水服務(wù)和水質(zhì)，其建設(shè)方案、主要設(shè)施設(shè)備應(yīng)由供水企業(yè)審核同意，施工標準需滿足國家規(guī)范和供水企業(yè)標準要求，工程由供水企業(yè)驗收合格后投入使用”;同時，建議參考四川省供水管理的相關(guān)規(guī)定，由建設(shè)方承建的戶表、二次供水設(shè)施等資產(chǎn)，經(jīng)驗收合格后原則上應(yīng)移交供水企業(yè)進行管理，以便供水企業(yè)計提折舊，解決維修和維護成本問題;減少供水中間環(huán)節(jié)。將供水企業(yè)實施抄表到戶增加的經(jīng)營成本作為新增因素依法計入供水定價成本;

2、新辦法中規(guī)定，“實際漏損率低于核定漏損率標準的，可由城鎮(zhèn)供水企業(yè)與用戶利益共享;實際漏損率高于核定漏損率標準的，按核定漏損率執(zhí)行”，實踐中很難界定如何雙方的權(quán)責對漏損率正負面的影響。建議改為“對于實際漏損率高于和低于核定漏損率標準的，均按核定漏損率計算。

五、關(guān)于如何建立健全價格動態(tài)調(diào)整機制、上下游價格聯(lián)動機制的問題：目前我國的水價結(jié)構(gòu)主要由城市供水基本價格、水資源費(稅)、污水處理費，垃圾處理費、以及水利工程水價等部分組成。眾所周知，因為種種原因，城市供水基本價格需經(jīng)過嚴格的成本監(jiān)審、公示、聽證會、常委會等一系列流程，往往五年內(nèi)難以調(diào)整到位;然而，近年來，自來水價中代政府征收的污水費、水資源費、垃圾處理費等卻逐年上漲，一方面導致公眾認為供水價格上漲快的錯覺，另一方面，導致供水價格的空間被擠壓，供水公司虧損。因此，建議新辦法中明確基本水價外的其他價格和稅收上漲的聯(lián)動機制;同時，所有的供水相關(guān)的稅收都應(yīng)該計入水價，比如增值稅和水資源稅。

六、關(guān)于階梯水價：為了加快推進“抄表到戶、計量到戶、維護到位”，建議對暫未實現(xiàn)抄表到戶的供水小區(qū)，實行供水躉售價格;躉售價格原則上不低于居民生活用水第一階梯價格。

七、關(guān)于取消“容量水價和計量水價”的兩部制水價的問題：新辦法的名稱由現(xiàn)行的“城市供水價格管理辦法”變更為“城鎮(zhèn)供水價格管理辦法”，雖一字之差，然而適用范圍從城市悄然擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著“城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展，各地政府為了保證水質(zhì)、水壓和服務(wù)，大力推廣“大區(qū)域供水”模式，中心城鎮(zhèn)的水廠將覆蓋城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，如果取消“容量水價和計量水價”的兩部制水價，一方面將導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村供水超前投資與供水銷售量難以匹配，當?shù)卣凸┧髽I(yè)沒有積極性投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的供水管網(wǎng)和設(shè)施，同時，也有可能導致同城不同價的情況發(fā)生。因此，建議尊重歷史的原則，授權(quán)各地政府因地制宜的制訂地方法規(guī)。

八、關(guān)于價格調(diào)整無法及時到位的問題：新辦法規(guī)定“供水價格應(yīng)定期校核，校核周期原則上不超過 3 年。價格制定和調(diào)整過程中，如測算的價格水平過高或調(diào)整幅度過大， 可綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和用戶承受能力等因素，分步調(diào)整到位，避免價格大幅波動?！比绻蛘蚓用癯惺芰υ?，分步調(diào)整沒有到位的那部分虧損彌補和收益應(yīng)該如何進行彌補和追溯?能否增加 “水價不足以補償正常的供水成本及合理利潤但又不能及時調(diào)整的地區(qū)，為保證供水的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，當?shù)厝嗣裾梢园凑粘杀颈O(jiān)審前三年的成本及合理利潤進行補貼”。

綜上所述，水價改革關(guān)系到各地的城市發(fā)展，關(guān)系到千家萬戶的供水服務(wù)和供水安全，關(guān)系到供水行業(yè)的發(fā)展，建議主管部門充分聽取各界的聲音再行實施。

作者簡介

孫曉航

中國水網(wǎng)金牌專欄作家，曾經(jīng)參與國內(nèi)第一個BOT供水項目的落地，參與聯(lián)合國發(fā)展計劃署(UNDP)組織的法國、英國等供水管理體系的調(diào)研，曾經(jīng)在國企、外企和民企水務(wù)集團工作。

編輯： 趙凡