時(shí)間： 2015-04-15 14:29
來源： 中國水網(wǎng)
作者： 薛濤
隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，中國政府在債務(wù)高企的同時(shí)，財(cái)政收入也在減速，收支矛盾凸顯。2014年全國財(cái)政收入同比增長8.6%，創(chuàng)23年來新低。而截止至2013年6月底，全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.70萬億元人民幣。2014年P(guān)PP元年以來，對PPP淪為地方政府融資工具的擔(dān)憂之聲不絕于耳，十多省份出臺(tái)的PPP項(xiàng)目總投資計(jì)劃已接近兩萬億元。這些規(guī)模龐大的PPP項(xiàng)目中，有相當(dāng)部分目前只是規(guī)劃，尚未開始運(yùn)作，而當(dāng)這些項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作后，急需對地方政府財(cái)政承受能力進(jìn)行論證和評估。于是，4月14日，期待已久的財(cái)政部21號(hào)文之PPP 財(cái)政承受力評價(jià)閃亮登場。
一、21號(hào)文構(gòu)筑了PPP項(xiàng)目的“天”（天花板），也構(gòu)筑了PPP項(xiàng)目的“地”（地方政府支付信用）
文件本身對地方政府通過PPP方式融資的額度和方式給與了個(gè)規(guī)范，此項(xiàng)內(nèi)容的意義已由多方評論，不再贅述，政府未來預(yù)算走向長期化、科學(xué)化、公開化和計(jì)劃性的趨勢依然不變，除了文件本身約束了地方政府的PPP融資天花板這個(gè)“天”以外，很重要的另一個(gè)作用，其實(shí)是在通過制度化建設(shè)和政府財(cái)務(wù)報(bào)表體系的重構(gòu)，尤其是每一年度全部PPP項(xiàng)目都納入預(yù)算的規(guī)定，即凡是通過財(cái)政可承受能力論證的PPP項(xiàng)目均進(jìn)入政府一般公共預(yù)算，納入公共預(yù)算也意味著PPP支付將被人大監(jiān)督，通過公開和科學(xué)計(jì)劃性，試圖解決長期詬病的地方政府支付信用問題，這是PPP項(xiàng)目未來能夠健康發(fā)展的基礎(chǔ)，也就是PPP項(xiàng)目的“地”。
二、天花板到底有多高：個(gè)人估計(jì)直接依賴政府補(bǔ)貼拉動(dòng)的PPP新設(shè)項(xiàng)目約為3萬億
根據(jù)2015年兩會(huì)預(yù)算，中央本級(jí)一般公共預(yù)算支出約為2.5萬億元,地方一般公共支出預(yù)算（含中央轉(zhuǎn)移支付部分合計(jì)）約14.5萬億元。而地方14萬億的“總盤子”，如果其10%，即1.4萬億，可以僅僅完全依賴政府補(bǔ)貼方式拉動(dòng)的PPP項(xiàng)目總規(guī)模，理論上的“天花板”可以達(dá)到14萬億以上。
以兩個(gè)城市作為具體的樣本。北京，一般公共預(yù)算約為2200億元, 而洛陽市級(jí)一般公共預(yù)算約為100億元；可以知道，北京市可以同期開展的純公益PPP項(xiàng)目的最大限度是2000億元左右，而洛陽則是100億元。
不過，地方政府是否有10%的一般公共預(yù)算余糧可以拿來購買PPP的服務(wù)，則要具體分析，對于地方政府負(fù)債已經(jīng)過高的城市，PPP項(xiàng)目的規(guī)模將受到極大限制；此外，還要考慮到十多年特許經(jīng)營改革以來，積累的PPP支付項(xiàng)目也占用了上述額度，實(shí)際上新增PPP項(xiàng)目的天花板，個(gè)人估計(jì)，應(yīng)該只有理論值的2成。
廣發(fā)證券李茂年先生給出基于歷史經(jīng)驗(yàn)對比法的另一種算法，中央公共預(yù)算的2.5萬億，10%為2500億，假定一半用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參考國家統(tǒng)計(jì)局顯示2013年國家預(yù)算內(nèi)資金占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資4.5%，則拉動(dòng)PPP項(xiàng)目為2.8萬億。
考慮到經(jīng)濟(jì)下滑情況下的“保七戰(zhàn)役”，個(gè)人對PPP天花板的估計(jì)在3萬億元。
三、省財(cái)政廳將在PPP項(xiàng)目的管理中發(fā)揮更大的作用
第六條 各級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作。省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計(jì)行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，對財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督管理。
第二十五條 每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對外公布。
四、純公益項(xiàng)目完全被納入PPP范圍，為在PPP范疇內(nèi)落實(shí)69號(hào)文的環(huán)境修復(fù)類項(xiàng)目的購買公共服務(wù)和環(huán)境績效合同服務(wù)落地鋪平道路
大家可以對比財(cái)政部76號(hào)文”關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知”的相關(guān)描述:
“（二）確定示范項(xiàng)目范圍?！骷?jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，……優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。
（五）完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理。對項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益較好的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，地方各級(jí)財(cái)政部門可給予適當(dāng)補(bǔ)貼。”
可以看到，財(cái)政部76號(hào)文乃至后期的國發(fā)60號(hào)文“第二款創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營機(jī)制”和“第四款推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營市場化”中，對包括具有巨大市場需求的環(huán)境修復(fù)類的純公益項(xiàng)目的PPP和購買服務(wù)均采取了遮遮掩掩的陳述方式，PPP首先還是鼓勵(lì)在有收益的項(xiàng)目或者準(zhǔn)公益的項(xiàng)目中進(jìn)行。但是，在國發(fā)69號(hào)文中，伴隨著第三方治理包括政府購買環(huán)境公共服務(wù)和大力推進(jìn)環(huán)境績效合同服務(wù)被明確寫入之后，（具體參見“薛濤簡評國發(fā)69號(hào)文之第三方治理”）。本條文中，歷史性的，將純政府付費(fèi)(即純公益項(xiàng)目)明確納入了PPP推進(jìn)的范圍，而這，是國發(fā)69號(hào)文的方向的進(jìn)一步落實(shí)。環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域的PPP市場，正從各地模糊的嘗試，走向被中央部委明文確認(rèn)。
編輯： 李丹
目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學(xué)兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會(huì)專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會(huì)委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財(cái)政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投等上市公司獨(dú)立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會(huì)專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)PPP專委會(huì)秘書長、中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇第一屆理事會(huì)副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會(huì)委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀(jì)90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗(yàn)，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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