國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所體質(zhì)政策室主任、研究員吳亞平發(fā)布關(guān)于ppp文章《沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本敢投資ppp項(xiàng)目？》。

E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤對(duì)此發(fā)表觀點(diǎn)：自從立法之爭(zhēng)變化以后，特許經(jīng)營(yíng)就開(kāi)始淡化了，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的漠視本質(zhì)上是對(duì)ppp的公共服務(wù)屬性的漠視，大家都忙著關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)了。融資和工程成為主旋律。

特許經(jīng)營(yíng)當(dāng)年被泛化我是反對(duì)的，而泛化之后失去其核心邏輯與力量最終始亂終棄也是事物發(fā)展的必然規(guī)律。特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)該主要針對(duì)直接向用戶(hù)經(jīng)營(yíng)的公共服務(wù)部分進(jìn)行設(shè)計(jì)，才能有力量。

下圖為跟帖截圖。

附原文：

沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本敢投資ppp項(xiàng)目？

來(lái)源：P3帶路群 作者：吳亞平

一、特許經(jīng)營(yíng)不是政府新設(shè)的行政許可

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)之“特許”，不是政府新設(shè)定的一道行政許可，更不是設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入的“藩籬”，限制社會(huì)資本的公平進(jìn)入，而是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的要求和保障公共利益的需要設(shè)定必要的準(zhǔn)入條件，再通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)方式如公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)等，選定合格的社會(huì)資本方。在現(xiàn)行政府行政許可目錄或市場(chǎng)準(zhǔn)入清單中，沒(méi)有也不應(yīng)該有特許經(jīng)營(yíng)這一項(xiàng)。特許經(jīng)營(yíng)的含義主要有三: 一是經(jīng)營(yíng)權(quán)的特別許可和授予，即政府出于公共利益和公共安全等目的，不能讓社會(huì)資本方完全自主提供公共產(chǎn)品和服務(wù)（高端公共服務(wù)且社會(huì)資本自主投資、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的除外）；二是經(jīng)營(yíng)權(quán)如果許可了某個(gè)社會(huì)投資者后，政府在一定時(shí)限和區(qū)域范圍內(nèi)不能再允許其他投資者（包括政府自己）提供同類(lèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。這種通過(guò)設(shè)置排他權(quán)從而確保PPP項(xiàng)目唯一性的做法，目的在于幫助中標(biāo)的社會(huì)資本方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并獲取合理的投資回報(bào)；三是社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期要干得好，達(dá)到預(yù)期的公共服務(wù)目標(biāo)和績(jī)效要求，才能繼續(xù)干。如果社會(huì)資本方達(dá)不到與政府在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量要求，政府有權(quán)收回其經(jīng)營(yíng)權(quán)，并按照協(xié)議規(guī)定予能夠的懲罰。當(dāng)然如果超過(guò)約定的數(shù)量和質(zhì)量，政府可能給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或激勵(lì)。

這種特許經(jīng)營(yíng)不是政府人為設(shè)置的妨礙市場(chǎng)公平準(zhǔn)入的行政性管制措施，本質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作（PPP）的一種實(shí)現(xiàn)方式。如果說(shuō)，即使特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲取需要一定的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，或即使是列入政府的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單中，那也是政府出于保障公共安全、公共利益的需要，且對(duì)所有投資者一視同仁，對(duì)國(guó)有和非國(guó)有投資主體平等對(duì)待。政府實(shí)施的行政許可本質(zhì)上是對(duì)企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)行為的外部性的一種事前監(jiān)管，目的是防范企業(yè)行為危害安全和環(huán)保等公共利益。特許經(jīng)營(yíng)本質(zhì)是一種政府和企業(yè)的合作。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議下政府主要監(jiān)管的是社會(huì)資本方提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的行為本身，重點(diǎn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。至于社會(huì)資本方提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)可能產(chǎn)生的外部性（尤其是負(fù)外部性），政府則通過(guò)現(xiàn)行行政許可制度實(shí)施監(jiān)管，與是否實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)無(wú)關(guān)（政府對(duì)公建公營(yíng)項(xiàng)目同樣要實(shí)施外部性監(jiān)管）。

政府對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)施的核準(zhǔn)、審批等行政許可事項(xiàng)具有明顯的階段性的特征，通常只是在事前或事中實(shí)施。比如，政府對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)都是在項(xiàng)目開(kāi)工前實(shí)施，投資項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和施工許可證也要在項(xiàng)目開(kāi)工前完成。但特許經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期的政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系，貫穿項(xiàng)目的全過(guò)程，直至項(xiàng)目資產(chǎn)移交給政府指定機(jī)構(gòu)。

二、特許經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)問(wèn)題并不重要

關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)問(wèn)題，近期在學(xué)術(shù)界和企業(yè)界引起了較大爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的核心是特許經(jīng)營(yíng)合同屬于民事合同還是行政合同。有的專(zhuān)家認(rèn)為，將特許經(jīng)營(yíng)合同認(rèn)定為不屬于民事合同，對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)很不平等，社會(huì)資本方面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)很大，原因是特許經(jīng)營(yíng)合同執(zhí)行期間社會(huì)資本方只能申請(qǐng)復(fù)議，不能申請(qǐng)仲裁。我們認(rèn)為這是一種對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同的一種誤解，或?qū)μ卦S經(jīng)營(yíng)合同風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度擔(dān)憂。任何法律法規(guī)的基本要義都是公平和正義，任何合同簽署的基本要求是自愿和平等。特許經(jīng)營(yíng)合同中包含的大量政府應(yīng)該承擔(dān)的民事性質(zhì)的責(zé)任和義務(wù)，目的是保障社會(huì)資本方獲得合理投資回報(bào)和分擔(dān)社會(huì)資本方的部分風(fēng)險(xiǎn)，是政府必須要求履行和遵守的。任何法律法規(guī)都不會(huì)支持地方政府違背特許經(jīng)營(yíng)合同責(zé)任和義務(wù)的行為，尤其是在政府違約導(dǎo)致社會(huì)資本方受損的情況下。即使是特許經(jīng)營(yíng)合同適用于行政訴訟法，也不可能偏向地方政府而置社會(huì)資本方于不平等的地位。如果實(shí)踐中確實(shí)出現(xiàn)不利于社會(huì)資本方的情況出現(xiàn)，而社會(huì)資本方得不到公平對(duì)待，那也是相關(guān)法律法規(guī)自身出了問(wèn)題，與特許經(jīng)營(yíng)本身無(wú)關(guān)。

從特許經(jīng)營(yíng)合同的責(zé)任和義務(wù)來(lái)看，政府授予社會(huì)資本方的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)與企業(yè)主體之間的商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。特許經(jīng)營(yíng)合同中對(duì)政府和社會(huì)資本方規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，是政府和社會(huì)資本方之間的公平、平等合作關(guān)系，這很大程度上與商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)對(duì)授權(quán)和被授權(quán)企業(yè)的要求是一樣的。

編輯： 李丹