向左走，向右走，還是另辟蹊徑?政府和社會資本合作(PPP)立法似乎正站在這樣的十字路口。

有關(guān)PPP立法的公開研討會和閉門會已經(jīng)召開了好幾輪，那么PPP立法如今進(jìn)展如何?記者從日前舉辦的“PPP學(xué)術(shù)周”活動中了解到，各界翹首以盼的PPP法恐怕一時(shí)間還是不能“一步到位”，可能會以“條例”的形式出臺。但值得期待的是，據(jù)參與起草的權(quán)威部門人士透露，這個(gè)“條例”已經(jīng)基本成型，不久將問世。

引爆

在PPP火起來之后，業(yè)內(nèi)人士發(fā)現(xiàn)，有關(guān)PPP的各種部門規(guī)章也漸漸多了起來。這一方面體現(xiàn)出了制度的日趨完善，另一方面也引起了業(yè)內(nèi)人士對各部門規(guī)章要求不一的擔(dān)憂。

記者發(fā)現(xiàn)，“PPP由誰來牽頭”似乎也成能夠左右PPP立法導(dǎo)向的重要導(dǎo)線。此前，這個(gè)導(dǎo)火線就因?yàn)橐患埼募挠“l(fā)而被迅速引燃。

日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，要求各地發(fā)展改革部門會同有關(guān)行業(yè)主管部門，切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP推進(jìn)工作。

據(jù)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)報(bào)道稱：“業(yè)內(nèi)專家表示，《通知》印發(fā)，標(biāo)志著我國推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工更加明確，由國家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目推進(jìn)獲得國務(wù)院認(rèn)可，接下來，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等‘6+1’個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目推進(jìn)有望加速。”

業(yè)內(nèi)人士紛紛吐槽，這位不具名的業(yè)內(nèi)專家所作出的論斷，讓本就備受法律法規(guī)不健全、部門分工不明確困擾的PPP市場各方感到更加不知所措。

此外，該報(bào)道中還提到：“結(jié)合《通知》，我們可以得知，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目由國家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)。那么，公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的推進(jìn)工作自然由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)?！?p style="text-indent: 2em;">然而，這還僅僅是開始。

近日，PPP相關(guān)領(lǐng)域連發(fā)重磅文件。財(cái)政部發(fā)布《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》，國家發(fā)改委出臺《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》，兩部委從各自角度出臺的PPP相關(guān)操作指導(dǎo)性文件，再次引發(fā)業(yè)界人士的不同解讀。

反響

傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP與公共服務(wù)領(lǐng)域PPP如何劃分?

“機(jī)械地將基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)二者切分是值得商榷的，所有PPP項(xiàng)目最終都回歸于公共服務(wù)的質(zhì)量和效率這個(gè)本源。公共服務(wù)體現(xiàn)的是公民權(quán)利與政府責(zé)任之間的公共關(guān)系，政府實(shí)施PPP的本義、社會公眾獲益的根本，體現(xiàn)在提供符合績效約定的公共服務(wù)而非資產(chǎn)本身?！敝袊嗄暾螌W(xué)院公共經(jīng)濟(jì)與投融資研究中心主任吉富星在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示。

他進(jìn)一步解釋了三方面的原因。

其一，廣泛意義上的公共服務(wù)范疇比基礎(chǔ)設(shè)施大?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》國發(fā)〔2012〕29號明確：基本公共服務(wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。2015年《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)明確“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式”。由此可見，我國的很多政策文件、具體實(shí)踐都是將公共服務(wù)視為政府責(zé)任，包括基礎(chǔ)設(shè)施供給。

其二，很多醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目形成的依然是“重資產(chǎn)”(如醫(yī)院大樓、學(xué)校大樓及設(shè)施)，與一般基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目無本質(zhì)區(qū)別，故從行業(yè)和實(shí)物形態(tài)去簡單劃分PPP的領(lǐng)域沒有實(shí)質(zhì)意義。

其三，各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目形成的實(shí)物資產(chǎn)均是公共服務(wù)的載體，拋開行業(yè)這個(gè)“外衣”都殊途同歸，都落腳于公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率。多數(shù)公共服務(wù)都涉及基礎(chǔ)設(shè)施的購建，但并不是所有基礎(chǔ)設(shè)施都適合采取PPP模式，進(jìn)一步講，PPP項(xiàng)目提供的一定是公共服務(wù)。

“無論領(lǐng)域怎么劃分，PPP項(xiàng)目無非是行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目特性、形成資產(chǎn)的差異，但一致的是，社會公眾作為受眾感知的是服務(wù)、獲得的是效用而非實(shí)物資產(chǎn)。PPP項(xiàng)目的采購性質(zhì)屬于廣泛意義的公共服務(wù)采購，社會資本負(fù)有全生命周期過程的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等的義務(wù)，并同時(shí)具有基于該綜合義務(wù)的履行而獲得合理回報(bào)的權(quán)利?！奔恍钦f。

E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤更是明確表示，從他掌握的情況來看，幾乎沒有不提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，即便有不提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施份額也非常小，不值得舉部委之力來發(fā)動。他表示，從目前正在進(jìn)行的PPP項(xiàng)目來看，公共服務(wù)幾乎都涉及基礎(chǔ)設(shè)施和工程建設(shè)，還有一類是政府采購服務(wù)的小型公共服務(wù)，如果不涉及基礎(chǔ)設(shè)施，也就不涉及融資，完全可以僅僅采用周期較短的政府購買服務(wù)模式，不涉及需要長周期的政府和社會資本合作模式。

“如果按照上述報(bào)道的解釋來看，一個(gè)是基礎(chǔ)設(shè)施類的歸發(fā)改委，一個(gè)是政府采購公共服務(wù)，如果公共服務(wù)不包含基礎(chǔ)設(shè)施，那就是非PPP項(xiàng)下的政府采購服務(wù)。也就是說PPP歸發(fā)改委，財(cái)政部只管政府采購公共服務(wù)就可以了?！毖龘?dān)憂這種分類會帶來政府承受能力評估不夠等一系列更為嚴(yán)重的問題。

求解

除了公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的分類及相關(guān)之外，按照行業(yè)進(jìn)行部門的分工是否恰當(dāng)呢?

吉富星認(rèn)為，PPP的適用性與領(lǐng)域沒有直接關(guān)系，將基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)分為兩個(gè)部門牽頭推進(jìn)，割裂運(yùn)行則弊大于利。

他解釋道，其一，多數(shù)國家實(shí)施PPP基本都是從項(xiàng)目特點(diǎn)入手，而不是從行業(yè)入手，核心是將物有所值作為其中一種評估方式。具體項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式，取決于項(xiàng)目特征而非所處行業(yè)，即項(xiàng)目具有公共性、可量化的產(chǎn)出/結(jié)果說明書、風(fēng)險(xiǎn)可分擔(dān)、滿足物有所值。

編輯： 趙凡