時間： 2016-11-04 09:39
來源： 中國財經(jīng)報
作者： 于麗
其二，如兩部委按領(lǐng)域推進PPP項目，進一步加劇政策不統(tǒng)一、部門協(xié)調(diào)不暢等問題，增加政府間協(xié)調(diào)成本、交易成本，也可能誘發(fā)“監(jiān)管套利”行為，加劇社會資本的擔憂。
其三，PPP項目核心和落腳點是公共服務(wù)的質(zhì)量、基于績效獲得回報，程序性工作只是必要的保障和監(jiān)管，更多是政府義務(wù)而非權(quán)力。但不可否認，PPP操作程序應(yīng)與傳統(tǒng)基本建設(shè)程序進行有效對接、優(yōu)化調(diào)整。可行性研究等程序依然是非常重要的，但傳統(tǒng)基本建設(shè)程序有其優(yōu)勢和弊端，應(yīng)適應(yīng)PPP特點進行調(diào)整。項目只要適用PPP模式，合規(guī)性屬于政府承諾事項和必要的程序性環(huán)節(jié)，并非PPP項目本質(zhì)和重點。
其四，政府部門間應(yīng)相互協(xié)作，但不可否認的是，參與最多、最深、最持久的是行業(yè)主管部門、財政部門，行業(yè)主管部門才是PPP項目的責任主體。政府多個部門都在參與，但行業(yè)主管部門是政府授權(quán)履行合同的執(zhí)行機構(gòu)，負責項目執(zhí)行、監(jiān)管。社會資本顧慮最多、與之關(guān)聯(lián)最大也是行業(yè)主管部門、財政這兩個部門。PPP項目合同是最核心依據(jù)，應(yīng)進一步發(fā)揮行業(yè)主管部門的積極作用。
其五，基于項目全過程的預(yù)算管理、資產(chǎn)管理角度看，財政部門可以更好統(tǒng)籌財政資金、國有資產(chǎn)、公共資源，與項目責任主體(行業(yè)主管部門)及其他部門協(xié)同作戰(zhàn)，以更好地推進PPP的健康持續(xù)發(fā)展。目前，很多基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目都需要政府付費或財政補助，這涉及到財政承受能力及后期預(yù)算管理、績效付費等問題。此外，即便是使用者付費項目，合作期滿依然涉及到資產(chǎn)移交，涉及到后期國有資產(chǎn)管理等工作。幾乎所有PPP項目都涉及到財政職能，財政部門的積極、深度參與有助于提高項目可行性、化解社會資本的后顧之憂，同時，有助于公共財政在國家治理中發(fā)揮積極作用。PPP項目財政承諾(支出責任)是政府債務(wù)管理一部分，資產(chǎn)和負債最終是政府綜合財務(wù)報告的一部分。
目前，能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6+1”基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是PPP的主體，但優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營性項目非常稀少，多數(shù)項目依然依賴于財政補貼、資源對價，可能加大社會資本顧慮，導致財政無法承受或產(chǎn)生財政風險累積。
薛濤建議，PPP相關(guān)各部門之間應(yīng)加強合作，按照各自的優(yōu)勢進行分工。例如，從促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和公共服務(wù)體系改革(包括定價機制建設(shè))方面考慮，通過規(guī)劃和立項來統(tǒng)籌依舊是發(fā)改部門的長處，但控制地方政府債務(wù)，確定未來的政府是否有能力建設(shè)，財政部門的測算更有說服力，更重要的是現(xiàn)在不依賴財政補貼的“經(jīng)營性項目”占比很小，后期穩(wěn)定支付離不開財政管理。此外，兩部門的分工也應(yīng)該按照項目全流程來分類，各自按照權(quán)限來分類。
薛濤指出，目前在實踐中一些地方采取模糊操作的方式也不是很好，因為這缺少對價格體系、監(jiān)管體系的監(jiān)控。他建議，按照項目的特點來分類，對于直接向用戶收費的純經(jīng)營性項目，幾乎還可以走原來發(fā)改的特許經(jīng)營流程，但是要設(shè)計好防壟斷機制，要考慮到在直接運營之中如何保護用戶利益等。
而對于一些如河道治理等面對政府做訂購制的服務(wù)，需要財政性資金支付費用的純政府付費類的項目(包括環(huán)境修復(fù)類)應(yīng)該通過政府購買服務(wù)的PPP(即PFI)模式來操作，這樣一方面關(guān)注點要集中放在績效考核，另一方面也需要嚴格控制地方債務(wù)。
“對于交集部分，例如地鐵等有經(jīng)營但由于公益性限制依然需要長期財政補貼的項目，更需要財政與發(fā)改部門攜手管理。”薛濤建議。
分工的問題不解決，立法的導向似乎也很難捉摸。
在日前于中央財經(jīng)大學舉辦的“PPP學術(shù)周”系列活動之一的立法研討會上，吉富星表示，PPP帶來的將是一場持續(xù)性、系統(tǒng)性、綜合性的改革，不是任何一個部門所能承擔的。應(yīng)整合PPP與特許經(jīng)營，立一部PPP法，同時，盡快建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)、政策體系，采取“先條例、后法律”立法路徑，堅持“少即是多”原則進行框架性立法，配以政策、指南、合同等規(guī)制工具，為PPP的進一步發(fā)展預(yù)留空間。PPP不僅是公共服務(wù)的新供給機制，還是國家治理的理念實踐和工具應(yīng)用。
中國財政科學研究院院長劉尚希表示，在PPP立法方面要打破一些傳統(tǒng)的思維框架，要用融合的方式找到共識和共同的基點，而這個共同的基點就是共治。
劉尚希表示，十八屆三中全會已經(jīng)明確提出了全面深化改革的目標就是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，治理已經(jīng)成為了現(xiàn)在各方面改革的一個總目標。PPP立法就是這個總改革里面的一個重要內(nèi)容，也應(yīng)當用治理的理念來指導PPP的立法。
共治理念如何付諸于立法實踐?立法取向如何?業(yè)界拭目以待。
（來源：中國財經(jīng)報； 作者：于麗）
編輯： 趙凡
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
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