演變過程

劉經(jīng)理的經(jīng)歷過程，其實(shí)就是財(cái)政對(duì)地方債的一個(gè)監(jiān)管不斷強(qiáng)化的過程，中國(guó)地方債務(wù)管理利用預(yù)算法和43號(hào)文建立地方債務(wù)管理的基本框架，43號(hào)文也就是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。

但是，劉經(jīng)理認(rèn)為43號(hào)文并未被地方政府嚴(yán)格執(zhí)行，雷聲大雨點(diǎn)小，出現(xiàn)了各種違規(guī)舉債行為。50號(hào)文和87號(hào)文，對(duì)地方平臺(tái)不合規(guī)的融資行為踩了剎車，但也擔(dān)心地方政府為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，再踩油門。

財(cái)政部認(rèn)為一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司等國(guó)有企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場(chǎng)秩序，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

2017年3月，審計(jì)署公布了2016年四季度對(duì)“三去一降一補(bǔ)”政策落實(shí)情況審計(jì)結(jié)果。在重大政策落實(shí)方面，審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有地方政府違規(guī)承諾回購(gòu)企業(yè)股權(quán)，變相新增政府性債務(wù)30億元。還有人為調(diào)節(jié)政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)，將44.16億元以財(cái)政資金償還的債務(wù)納入政府提供擔(dān)保的債務(wù)。

2017年年初，地方違規(guī)舉債處理的過程中，核查起源于審計(jì)署對(duì)2015年地方債務(wù)的審計(jì)報(bào)告，這份報(bào)告指出地方政府仍然存在違規(guī)或變相舉債的問題。隨后財(cái)政部專員辦對(duì)地產(chǎn)債務(wù)問題進(jìn)行核查，核查之后財(cái)政部要求地方政府進(jìn)行整改，財(cái)政部再將整改內(nèi)容上報(bào)。

2017年1月初，財(cái)政部致函內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南、重慶、四川等地方政府，要求依法問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債、擔(dān)保的行為;同時(shí)收到財(cái)政部函件的還有商務(wù)部和銀監(jiān)會(huì)，要依法處理個(gè)別企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為。財(cái)政部要求嚴(yán)肅問責(zé)，并按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理。

財(cái)政部對(duì)87號(hào)文的解讀中認(rèn)為：一些地區(qū)違反政府采購(gòu)法和國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)等文件規(guī)定,以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相舉債融資，存在違法違規(guī)擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長(zhǎng)購(gòu)買服務(wù)期限等問題，加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，不僅與黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署和預(yù)算法(2014年修訂)精神不符，而且影響了經(jīng)濟(jì)財(cái)政健康、可持續(xù)發(fā)展。

在財(cái)政部不斷地強(qiáng)化監(jiān)管下，從地方政府的融資平臺(tái)貸款，到地方政府與平臺(tái)分割，到明股實(shí)債、偽PPP、各種產(chǎn)業(yè)基金等，地方政府實(shí)實(shí)在在上演了 “上有政策、下有對(duì)策”。

劉經(jīng)理認(rèn)為，50號(hào)文和87號(hào)文限制的是平臺(tái)通過不合規(guī)的政府出函、政府購(gòu)買服務(wù)等形式捆綁政府信用，并非否認(rèn)平臺(tái)對(duì)地方基建的作用和貢獻(xiàn)?？紤]到平臺(tái)依然是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，所以50號(hào)文和87號(hào)文是對(duì)平臺(tái)的去蕪存菁和擇優(yōu)選擇，殼公司逐漸消亡，而具有實(shí)際投資實(shí)體和管理經(jīng)驗(yàn)的平臺(tái)公司，會(huì)真正走上市場(chǎng)化的道路。考慮到平臺(tái)公司在長(zhǎng)期的基建中手握大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，平臺(tái)公司引入民營(yíng)資本進(jìn)行混合所有制改革，對(duì)民營(yíng)資本吸引力更大，平臺(tái)決策的效率和科學(xué)性也都會(huì)提高。

限制不合規(guī)融資，實(shí)質(zhì)上是倒逼平臺(tái)公司進(jìn)行改革。

PPP的春天?

劉經(jīng)理給經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者計(jì)算了一筆賬，2016年全國(guó)完成基礎(chǔ)設(shè)施投資11.88萬億元，其中地方政府專項(xiàng)債券1.17萬億元，PPP模式形成當(dāng)年固定資產(chǎn)投資不超過8000億元(簽約額3.6萬億元)，合計(jì)不超過2萬億元。即基建缺口不低于8萬億元，這部分基建缺口的融資渠道，主要以政府平臺(tái)為主。

劉經(jīng)理認(rèn)為，在地產(chǎn)投資受限的情況下，金融機(jī)構(gòu)資金只能選擇基建。但是PPP的期限和成本，和大部分中小銀行和中小保險(xiǎn)的期限和成本并不匹配，目前主要是排名居前的幾大股份制銀行和保險(xiǎn)在參與PPP項(xiàng)目，大量城商行、農(nóng)商行和中小保險(xiǎn)公司，并沒有參與到PPP項(xiàng)目中。城商行、農(nóng)商行和中小保險(xiǎn)公司的資金成本較高，期限較短，在過去，做了大量的政府平臺(tái)業(yè)務(wù)。如果平臺(tái)業(yè)務(wù)被限制，城商行和農(nóng)商行以及中小保險(xiǎn)公司受制于自身的成本和期限，就沒有了參與基建的機(jī)會(huì)，財(cái)力較弱的地市和區(qū)縣，也就沒有了基建的充足資金來源。

那么PPP呢?薛濤認(rèn)為PPP也難解負(fù)債沖動(dòng)，公共服務(wù)價(jià)費(fèi)研究迫在眉睫。

薛濤告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，87號(hào)文本身其實(shí)是對(duì)PPP的一種直接利好，然而不少主體卻無法分辨，也體現(xiàn)了PPP這種相當(dāng)復(fù)雜的事物，地方政府、金融機(jī)構(gòu)乃至企業(yè)等各類主體其實(shí)有多大比例能夠真正掌握?其次，細(xì)微處可以耐人尋味的是，也有人為此真心擔(dān)心，是否從2014年43號(hào)文發(fā)端的這輪PPP大運(yùn)動(dòng)，也會(huì)有戛然而止的一天?

其次便是要搞明白PPP不是為了融資?薛濤認(rèn)為，本輪PPP的發(fā)起時(shí)，未足夠重視(或者是未來得及)對(duì)公共服務(wù)本身進(jìn)行充分的頂層思考和設(shè)計(jì)，也未對(duì)特許經(jīng)營(yíng)10年的成果進(jìn)行充分的分析和總結(jié)。以43號(hào)文為發(fā)端，將PPP的目標(biāo)不光定位在對(duì)傳統(tǒng)“公建公營(yíng)”體系的一種“革命”，更是變成了在國(guó)際上罕見的對(duì)地方負(fù)債的一種輔助管理手段。那么，我們就不應(yīng)該對(duì)此沒有心理準(zhǔn)備，就是我們的PPP，在落地中很多時(shí)候與其根本目的(提升公共服務(wù)供給效率)的目標(biāo)發(fā)生背離，融資落地成為地方政府最首要的目標(biāo)，工程利潤(rùn)成為某些社會(huì)資本最看重的目標(biāo)，安全放貸成為金融機(jī)構(gòu)最要命的目標(biāo)。

在張經(jīng)理看來，只有把期限拆短，PPP資產(chǎn)才能盤活。但是PPP的綜合成本普遍在6%以下，做ABS，本身息差比較薄，優(yōu)良資產(chǎn)的持有方，動(dòng)力不足。除ABS外，如果有其他方式，可以把PPP資產(chǎn)盤活，PPP才能真正爆發(fā)。

編輯： 趙凡