近日，財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(以下簡稱通知)。

PPP即政府與社會(huì)資本合作，在十八屆三中全會(huì)之后成為政府力推的改革與投資模式，經(jīng)歷三年多的發(fā)展，財(cái)政部的PPP項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)顯示，截至2017年7月18日，入庫項(xiàng)目13132個(gè)，項(xiàng)目金額達(dá)到16萬億。

通知要求，政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式。政府以貨幣、實(shí)物、權(quán)益等各類資產(chǎn)參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)或利益分配機(jī)制，且財(cái)政可承受能力論證及物有所值評(píng)價(jià)通過的各類污水、垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目，全面實(shí)施PPP模式。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認(rèn)為新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式。未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項(xiàng)目原則上不予安排預(yù)算支出。意味著污水和垃圾處理等環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目將為社會(huì)資本提供大量機(jī)會(huì)。環(huán)境項(xiàng)目不同于市政和交通項(xiàng)目，民營資本一直在這一領(lǐng)域占有優(yōu)勢，該政策出臺(tái)將增大民資在PPP中的市場份額。

“該通知意味著推進(jìn)PPP的大方向不會(huì)改變，已經(jīng)成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的新常態(tài)。無論是地方政府，還是社會(huì)資本方或第三方，只有抓住這個(gè)機(jī)會(huì)才能發(fā)展。這次是污水垃圾，接下來其他行業(yè)推進(jìn)PPP條件成熟了也會(huì)全面推進(jìn)?！苯鹩老閷?duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示。

全面強(qiáng)制

通知要求在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機(jī)制，推進(jìn)PPP模式應(yīng)用，對(duì)污水和垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整合，實(shí)現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體和垃圾處理清潔鄰利，有效實(shí)施績效考核和按效付費(fèi)，通過PPP模式提升相關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量和效率。以因地制宜為基礎(chǔ)，加大引導(dǎo)支持力度，強(qiáng)化按效付費(fèi)機(jī)制，政府和社會(huì)資本雙方按照市場機(jī)制原則協(xié)商確定PPP模式實(shí)現(xiàn)方式。以規(guī)范操作為抓手，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政PPP工作制度規(guī)范體系，防止變相舉借政府債務(wù)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，深入推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)PPP改革。

對(duì)此，E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，此次污水、垃圾處理項(xiàng)目強(qiáng)制PPP，在市場化大方向沒問題，收杠桿和約束地方債務(wù)也是明確的方向。本文中的污水垃圾都是運(yùn)營類資產(chǎn)不在被約束之列。

金永祥認(rèn)為污水和垃圾處理是轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)化的基本組成部分，加強(qiáng)這一領(lǐng)域的建設(shè)有利于完成十八大確定的戰(zhàn)略任務(wù)。同時(shí)，污水和垃圾處理是我國推進(jìn)PPP工作較早的領(lǐng)域，已經(jīng)取得了明顯效果，由于采用PPP模式污水處理成本下降了50%以上，不僅解決了環(huán)境問題，而且推動(dòng)了中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在污水和垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP完全有條件取得成功。

強(qiáng)調(diào)規(guī)范

在此次要求強(qiáng)制推行PPP模式的同時(shí)要求規(guī)范，金永祥認(rèn)為，在PPP操作方面，通知強(qiáng)點(diǎn)規(guī)范操作，就近年來PPP推進(jìn)過程中出現(xiàn)的各種問題提出了明確要求。結(jié)合金融工作會(huì)議的精神，以融資為目的偽PPP將受到限制。這對(duì)地方政府運(yùn)作PPP的能力提出了更高要求，能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)多、專業(yè)化、團(tuán)隊(duì)穩(wěn)定的咨詢公司將更為容易獲得地方政府信賴。

通知強(qiáng)調(diào)，對(duì)收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理和處置各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整合，實(shí)現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體。這從行業(yè)管理角度提出了新的要求，相應(yīng)地未來環(huán)保PPP項(xiàng)目將規(guī)模更大、系統(tǒng)性更強(qiáng)、責(zé)任也更清晰，傳統(tǒng)的地方國有企業(yè)將進(jìn)一步，從有關(guān)環(huán)節(jié)中退出。

薛濤認(rèn)為，對(duì)于PPP中政府兜底的“擔(dān)?！毙袨橛枰悦鞔_禁止，但是特許經(jīng)營的保底量之單體BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)模式并不屬于這種情況，應(yīng)該說本次全面推進(jìn)的污水垃圾項(xiàng)目總體屬于“運(yùn)營”屬性較強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，相對(duì)容易發(fā)揮PPP提高績效的作用，也是環(huán)保民生必要性很強(qiáng)的領(lǐng)域，在實(shí)際項(xiàng)目中看到造成政府隱形負(fù)債的情況并不嚴(yán)重。

并且現(xiàn)在廠網(wǎng)一體化在污水領(lǐng)域?qū)嶋H項(xiàng)目模式摸索上還有很多難題，薛濤告訴記者，現(xiàn)在并不能實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)一體化實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)嶋H減排的目的(但是要做到真正的一體化項(xiàng)目又缺乏很多配套政策和實(shí)踐的支撐)，這方面還需要認(rèn)真摸索。農(nóng)村環(huán)境、垃圾分類等新領(lǐng)域的ppp績效管理難度高，成熟模式有待時(shí)間考驗(yàn)，在全面推進(jìn)中需要一步一回頭，避免高調(diào)起步一地雞毛。

薛濤認(rèn)為，文中提到“著力推動(dòng)市場資源依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格和市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化?！笔袌鰞r(jià)格中該領(lǐng)域的主要支撐---環(huán)境公共服務(wù)價(jià)格改革滯后，配合當(dāng)前中央政府各方面的環(huán)保要求的提高，自然導(dǎo)致政府支出負(fù)擔(dān)的增加是需要高度關(guān)注的問題。

“這類環(huán)保項(xiàng)目均屬于“政府參與”，原有地方所屬專業(yè)平臺(tái)公司公共服務(wù)費(fèi)用支付通道進(jìn)一步受阻，存量項(xiàng)目延續(xù)支付慣例尚可維持，新增項(xiàng)目如何安排看文件要全面切換?！毖嬖V經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者。

來源：經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)

作者： 杜濤

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市場化大方向沒問題，收杠桿和約束地方債務(wù)也是明確的方向。本文中的污水垃圾都是運(yùn)營類資產(chǎn)不在被約束之列。但是PPP的PFI類非運(yùn)營類，如果不是政治正確的中央嚴(yán)格要求的，屬于非必要“高檔裝修”的，也有造成地方負(fù)債高企的風(fēng)險(xiǎn)，因此卻要謹(jǐn)慎。

其次，對(duì)于ppp中政府兜底的“擔(dān)?！毙袨橛枰悦鞔_禁止，但是特許經(jīng)營的保底量之單體bot模式并不屬于這種情況，應(yīng)該說本次全面推進(jìn)的污水垃圾項(xiàng)目總體屬于“運(yùn)營”屬性較強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，相對(duì)容易發(fā)揮ppp提高績效的作用，也是環(huán)保民生必要性很強(qiáng)的領(lǐng)域，在實(shí)際項(xiàng)目中看到造成政府隱形負(fù)債的情況并不嚴(yán)重。

第三、廠網(wǎng)一體化在污水領(lǐng)域?qū)嶋H項(xiàng)目模式摸索上還有很多難題，目前項(xiàng)目上本質(zhì)屬于管網(wǎng)拉長bto加廠bot模式，并不能實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)一體化實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)嶋H減排的目的（但是要做到真正的一體化項(xiàng)目又缺乏很多配套政策和實(shí)踐的支撐），這方面還需要認(rèn)真摸索。

編輯： 張偉