薛濤：老老實(shí)實(shí)填寫(xiě)的法制辦的PPP條例問(wèn)卷

專題一：基本問(wèn)題 

注：不是法律專業(yè)，之前也寫(xiě)過(guò)太多，干脆老老實(shí)實(shí)答卷吧，部分敏感問(wèn)題精簡(jiǎn)了… 

    一、關(guān)于立法目的

 1.征求意見(jiàn)稿關(guān)于立法目的的表述是準(zhǔn)確、全面？“促進(jìn)”P(pán)PP模式的發(fā)展是否應(yīng)作為立法目的？

應(yīng)該將促進(jìn)與規(guī)范同時(shí)列為立法的目的為妥。當(dāng)前PPP的局面既需要盡快規(guī)范，避免重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、工程套利、項(xiàng)目盲目而造成實(shí)際負(fù)債等負(fù)面情況繼續(xù)惡化；同時(shí)也需要促進(jìn)，穩(wěn)定取得的成果，呵護(hù)社會(huì)資本中的優(yōu)秀部分和政府市場(chǎng)化的努力，因此，筆者建議本條例不必追去立意高遠(yuǎn)，不必過(guò)多改變當(dāng)前格局，不必奢求鑄造頂層結(jié)構(gòu)，在當(dāng)前不完備并存在沖突的外部環(huán)境和的法律系統(tǒng)下，應(yīng)定位于PPP市場(chǎng)之急需的階段性條例，更傾向于后者，取得最大公約數(shù)，留下未來(lái)繼續(xù)完善的接口，盡快推出PPP條例，糾偏當(dāng)前實(shí)操中部分嚴(yán)重問(wèn)題，同時(shí)穩(wěn)定市場(chǎng)信心。 

    二、關(guān)于“政府和社會(huì)資本合作”的定義

2.如何準(zhǔn)確界定“政府和社會(huì)資本合作”的內(nèi)涵？定義中是否一定要出現(xiàn)“項(xiàng)目公司”？

從PPP的發(fā)展需求來(lái)看，建議一定要出現(xiàn)“項(xiàng)目公司”，進(jìn)一步引導(dǎo)在長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效約束為前提下的項(xiàng)目融資制度得到完善。 

3.對(duì)“政府”有無(wú)必要界定，有沒(méi)有實(shí)際意義？有無(wú)必要同時(shí)引入“政府方”的概念？

這個(gè)太復(fù)雜，實(shí)在要我說(shuō)，建議干脆明確為地方政府，因?yàn)楝F(xiàn)在幾乎所有PPP的規(guī)章都是針對(duì)地方政府的事權(quán)范圍和行為去的。 

4.社會(huì)資本方的范圍、條件如何界定，對(duì)本地國(guó)有企業(yè)、平臺(tái)公司等作為社會(huì)資本方是否應(yīng)有所限定？

堅(jiān)決反對(duì)將地方控制的國(guó)有企業(yè)在本地的項(xiàng)目納入PPP范疇，即便有也必須通過(guò)全面透明的競(jìng)爭(zhēng)程序，否則PPP將徹底泛化到失去意義，而且公平機(jī)會(huì)喪失。作為國(guó)家頂層設(shè)計(jì)特別強(qiáng)調(diào)要考慮本地平臺(tái)企業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，然而這不是本PPP條例所應(yīng)該解決的問(wèn)題。 

三、關(guān)于PPP項(xiàng)目分類

5.對(duì)PPP項(xiàng)目，是按照付費(fèi)機(jī)制區(qū)分，還是按照“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”、“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目”區(qū)分？區(qū)分的法律意義何在？對(duì)“特許經(jīng)營(yíng)”、“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”有無(wú)共識(shí)性的概念？股權(quán)合作、外包等是否應(yīng)作為PPP模式加以規(guī)定？

關(guān)于付費(fèi)機(jī)制的現(xiàn)有定義以及后續(xù)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制的條款，這部分容易導(dǎo)致在實(shí)操中的價(jià)格調(diào)整機(jī)制的誤導(dǎo)，也來(lái)自對(duì)分類和特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在機(jī)制的不同，這是不以PPP的不同類型進(jìn)行區(qū)分所容易導(dǎo)致條例被誤用的情況之一。

強(qiáng)烈建議收縮特許經(jīng)營(yíng)的范圍的前提下在本條例中納入特許經(jīng)營(yíng)，同時(shí)完全贊同李開(kāi)孟所受特許經(jīng)營(yíng)核心含義包括由SPV來(lái)承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)和直接向用戶收費(fèi)（我不認(rèn)可政府可以作為用戶，這又是使用者付費(fèi)制度的泛化），具體可參見(jiàn)我的PPP分類說(shuō)法，特許經(jīng)營(yíng)之前的泛化導(dǎo)致了它的核心邏輯和力量的迷失，但是沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)和其他分類，也使得本條例在面對(duì)不同類型PPP的時(shí)候很難寫(xiě)出針對(duì)性的規(guī)制要求。 

四、關(guān)于PPP模式適用領(lǐng)域

6.條例中是否對(duì)PPP模式適用領(lǐng)域作出指引性規(guī)定，如何規(guī)定？

對(duì)于存量項(xiàng)目的PPP模式需要有補(bǔ)充。

強(qiáng)烈建議第三條加入下列第（四）款，作為PPP未來(lái)逐漸完善的指引方向：

（四）項(xiàng)目本身特點(diǎn)適宜通過(guò)PPP方式在項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)期內(nèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的效率的長(zhǎng)期提高。

五、其他問(wèn)題

7.PPP的核心理念是什么，推進(jìn)PPP模式應(yīng)堅(jiān)持哪些原則，在制度設(shè)計(jì)上如何體現(xiàn)這些理念和原則？

核心理念我認(rèn)為只有一個(gè)：實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率的長(zhǎng)期提高，一旦離開(kāi)這個(gè)標(biāo)尺，一定是會(huì)出大問(wèn)題。標(biāo)準(zhǔn)太多等于沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。此外，制定政策尤其是條例，一定要反復(fù)推演各類主體會(huì)如何鉆空子，講空話做不好PPP。

僅僅只是在建設(shè)期的提高的說(shuō)法是站不住的，沒(méi)有運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力的項(xiàng)目是沒(méi)必要PPP的，為此勉強(qiáng)設(shè)計(jì)的項(xiàng)目，尤其采用了可用性付費(fèi)這種方式以后，一定是工程利潤(rùn)內(nèi)導(dǎo)向的、一定是工程套利導(dǎo)向的，一定是重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的，這是因?yàn)槠髽I(yè)逐利性和政府融資壓力進(jìn)行媾和的結(jié)果。

8.現(xiàn)行有關(guān)投資、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等領(lǐng)域的法律法規(guī)、政策有哪些規(guī)定與PPP模式不相適應(yīng)，請(qǐng)具體列舉說(shuō)明。這些問(wèn)題應(yīng)通過(guò)什么途徑解決，本條例中能否解決？

這個(gè)東西涉及到各部委的管轄權(quán)分配，我覺(jué)得是個(gè)坑，還是前面說(shuō)的，能解決多少解決多少，留下未來(lái)空間，不沖突當(dāng)前狀況。比如土地就是一例，為此過(guò)多停留于事無(wú)補(bǔ)耽誤大事。

9.對(duì)于吸引民間資本更多參與PPP項(xiàng)目，條例可以作出哪些規(guī)定？

可以“宣誓”促進(jìn)民間資本參與PPP，但是實(shí)際上不可能有實(shí)質(zhì)性的鼓勵(lì)手段，公平對(duì)待是面對(duì)所有所有制而言的，除了少數(shù)違規(guī)行為以外，國(guó)進(jìn)民退往往是發(fā)生在融資金額巨大的項(xiàng)目類型上，那是我們的金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)決定的。這個(gè)要留給整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和制度的逐步發(fā)展來(lái)改變。

編輯： 徐冰冰