目前看，在具有完全使用者付費機制的領(lǐng)域(比如市政燃氣項目)，大部分地方專營公司作為優(yōu)良資產(chǎn)，可以通過混合所有制改革和上市可以是其進一步市場化的方向。而對于供水服務(wù)這類公共服務(wù)，則由于定價機制和調(diào)價機制尚不到位，存在需要財政補貼的情況。如果這種補貼是長期的財政補貼，按當前的政策趨勢，今后的合法來源理論上(并非實操中的標準動作，目前實際操作是按傳統(tǒng)公建公營下的慣性在延續(xù))應(yīng)該是被納入中期財政規(guī)劃(按照87號文的描述)。類似地，以污水而言，價格機制改革有待深化，除了污水處理費作為基金可以直接支付給專營企業(yè)以外，該領(lǐng)域的長期財政補貼也可以正常參照87號文的規(guī)定，納入中期財政規(guī)劃來做穩(wěn)定的支付，確保滿足這些專營企業(yè)正常運營及合理盈利的需要。

當這類運營類基礎(chǔ)設(shè)施專營領(lǐng)域出現(xiàn)新建項目、需要巨額資本性投入的情況，地方仍未有統(tǒng)一的、規(guī)范性的做法。理論上應(yīng)該是政府一次性注資補充資本金(很多時候也可以交給有實力的專營公司自籌)，同時編制三年滾動預(yù)算、分年度納入預(yù)算安排，并應(yīng)制定調(diào)價計劃在未來調(diào)整向居民收取的價費標準、最終實現(xiàn)財政補助的退出。我們已經(jīng)觀察到，現(xiàn)實中存在地方專營供水公司承擔了巨額的水源工程投入，卻未獲得政府相應(yīng)還款來源安排的情形，反而形成了未來公共服務(wù)能否穩(wěn)定供給、質(zhì)量能否持續(xù)達標的風險。

由于有些地方政府的財政支付長期性和保證性不足，這可能不得不將新建可運營的基礎(chǔ)設(shè)施項目采用PPP模式進行實施。但對于天然壟斷屬性的網(wǎng)絡(luò)型公共服務(wù)(供水、污水等)領(lǐng)域，且現(xiàn)有專營公司市場化機制較好、專業(yè)運營能力較強、投融資能力較強的情況下，原有機構(gòu)的市場化和項目本身的PPP化同步進行是存在難度的。目前，有關(guān)部門對這部分機制的研究和設(shè)計尚未出臺，且公共服務(wù)價格的研究和全成本收費機制也有待完善。

目前我們觀察到，除了這些具有收費機制(或者潛在收費機制)的運營類項目(可細分為政府監(jiān)管型特許經(jīng)營項目和政府購買型特許經(jīng)營項目)以外，當前還存在著大量的政府購買型PFI類項目(比如海綿城市、市政道路和不含污水處理廠的河道治理的話)，這就到了下個章節(jié)需要討論的問題。

三：50號文所顯示的當前政府購買型(政府付費類)PPP的未來風險

財預(yù)〔2017〕50號文不但是約束投融資平臺違規(guī)行為的文件(再次明確禁止政府擔保行為，也包括在后來87號文所禁止的借道政府購買服務(wù)的“偽創(chuàng)新”)，而且對PPP中一些變相違規(guī)融資問題的整治也又提出了明確的信號和方向性的意見。該文件點到的問題基本上都是指向在缺乏收入來源長期保障的前提下，利用地方政府隱性信用違規(guī)舉債的投機行為，無論是所謂的利用基金創(chuàng)新還是承諾項目本身的固定回報。

正如前文所述，在當前政策重構(gòu)期的背景下，各方應(yīng)高度關(guān)注政策的趨勢，而不僅僅是依據(jù)現(xiàn)有政策明示條例去選擇適者拿來利用甚至投機，且直到各種投機行為蔚然成風導(dǎo)致被整治后再予以修補。當前投融資平臺融資渠道有限的形勢下，一批不具有收費基礎(chǔ)，甚至不具備長期運營需求的PPP項目(都屬于PFI類項目)可能會大量出現(xiàn)，會不會由此受到進一步的規(guī)范，是需要謹慎對待的問題。

舉個可能和現(xiàn)行政策精神不太相符的例子。雖然《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知 》(財金[2016]90號)開了個口子，即“對于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目”，然而政府性基金以收定支?？顚Ｓ玫囊?guī)定非常嚴謹。目前有些地方在PPP項目財政承受能力論證中已經(jīng)面臨10%紅線即將或者已然突破的窘境，開始出現(xiàn)在財政承受能力論證中將PPP項目下部分支付責任挪入政府性基金的行為(尤其是一些區(qū)域開發(fā)類PPP項目的財政承受能力論證中，大部分政府支出責任被設(shè)置為通過政府性基金予以支付，由此降低在一般預(yù)算支出中的占比)。這種情況如果沒有得到合理的規(guī)范，有可能使當前PPP“財政承受能力論證”的效果減弱，不利于中央對地方財政支出規(guī)模的管控。

這次87號文規(guī)范中，金融機構(gòu)甚至對“政府購買(付費)類”PPP有所顧慮，本質(zhì)上有值得思考的地方，畢竟這類項目對政府“應(yīng)付義務(wù)”的增加是顯而易見的。在當前有些地方政府還存在違規(guī)融資行為，PPP制度完備性、操作規(guī)范性和提質(zhì)增效能力仍有待完善的背景下，筆者并不認為一般預(yù)算支出10%的“天花板”限制近期有提高的必要。既然嚴格執(zhí)行10%紅線帶來PPP項目空間有限，確實需要重視到底哪些PPP項目(尤其是PFI類項目)應(yīng)該被優(yōu)先推出的考量標準，而當前物有所值(VFM)評價和財政承受能力論證并不包含哪類PPP項目應(yīng)該被選擇優(yōu)先推出的評估。

財政承受能力“10%”的限額珍貴，現(xiàn)在看各地PPP項目實操往往是先報先得，后期更必要實施的項目反而可能沒有了可用的空間。關(guān)于PPP項目的物有所值評價和財政承受能力論證，我們建議各方面應(yīng)該對幾個優(yōu)先原則予以重視：一是重要性，關(guān)系基本民生、經(jīng)濟發(fā)展、中央要求(如環(huán)保)的項目，應(yīng)該優(yōu)先，而非目前許多地方“成熟一個、實施一個”的做法;二是運營性，績效考核清晰、長期運營績效提高壓力明顯、適合發(fā)揮PPP優(yōu)勢的應(yīng)優(yōu)先，而非某些“政績工程”優(yōu)先;三是適當性，要考慮PPP項目是否和當?shù)亟?jīng)濟水平、地方財力相匹匹配，對規(guī)模、體量、質(zhì)量要求進行合理設(shè)計，避免出現(xiàn)背離地方經(jīng)濟發(fā)展水平和必要性的“過度豪華”的PPP項目。

以中部某市為例，2016年推出“××市海綿城市建設(shè)水環(huán)境綜合整治PPP項目”、“××市海綿城市試點建設(shè)××新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目”之后，根據(jù)財政承受能力論證報告，兩個PPP項目2018年當年政府支出占一般預(yù)算支出的比例將近6%。而2016年年底，該市儲備及備選PPP項目86個，總投資超過900億元。以該市財力測算(2016年市本級一般預(yù)算支出為52.9億元)，只要再落地兩三個體量大的PPP項目，該市很快就將觸及甚至突破一般預(yù)算支出的“10%”這一底線。更極端的情況可能在財力更弱、融資更迫切的西部地區(qū)，尤其是西部縣級政府。以貴州某縣為例，在落地一個10億元投資體量的PPP項目之后，當?shù)仉S后推出一個50億元規(guī)模的新城基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，根據(jù)財政承受能力初始論證測算，兩個PPP項目政府支出責任占比高出“10%”底線三四個百分點?？梢姡呱蠎?yīng)該對地方推出PPP項目的規(guī)?？偭亢拖群箜樞蛴兴?guī)范。

編輯： 程彩云