提記：

本文是2014年年底發(fā)表于環(huán)境保護(hù)雜志的舊文，由E20研究院執(zhí)行院長薛濤先生撰寫。今日讀來，許多前瞻性的觀點(diǎn)和見解仍然很受啟發(fā)，故重溫分享讀者。

文章導(dǎo)讀

隨著城市經(jīng)濟(jì)和人口的快速增長，城市垃圾數(shù)量與日俱增，影響了生態(tài)環(huán)境和城市的可持續(xù)發(fā)展。垃圾焚燒是緩解城市垃圾壓力的重要手段，而推進(jìn)垃圾治理，僅靠政府治理顯然不夠。文章指出PPP 對于推進(jìn)垃圾治理具有積極意義，在分析我國垃圾處理領(lǐng)域PPP 進(jìn)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了未來垃圾處理領(lǐng)域PPP 的改革方向和路徑。

當(dāng)前，快速增長的城市垃圾給生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力，嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。而傳統(tǒng)的“政府包干”環(huán)境治理模式存在資金不足、技術(shù)落后、效率低下等問題，突破“垃圾圍城”困境，政府之力有限，城市垃圾治理的市場化改革已成必然趨勢，將垃圾處理任務(wù)分配給政府、組織和個(gè)人是未來發(fā)展模式的首選。

何謂PPP

PPP(公私合作模式)模式是一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施方式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本概念。PPP在我國的啟動(dòng)可以追溯到20世紀(jì)80年代，2002年，隨著原建設(shè)部在特許經(jīng)營改革方面的推進(jìn)，PPP在垃圾焚燒領(lǐng)域逐步得到普及。2013年，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出鼓勵(lì)政府采購公共服務(wù)以來，各部委加強(qiáng)了在此方面的改革力度，尤其是財(cái)政部對于PPP的推進(jìn)，并為此專門下發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》。

目前國內(nèi)討論的PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的利益共享及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，需要財(cái)政資金參與投資并有清晰的責(zé)任與權(quán)利的約定，能較大程度實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和利益合理分擔(dān)原則的一種特殊關(guān)系。廣義的PPP是指政府與私營組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到“多贏”的結(jié)果。廣義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，既包括帶有融資功能的BOT(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、TOT(移交—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、股權(quán)合作等，也包括不帶有融資功能的DBO(設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營)、委托運(yùn)營等多種模式。

近期在地方上，存在認(rèn)為BOT不是PPP或者PPP是BOT的更高級的形式這樣的錯(cuò)誤認(rèn)識。事實(shí)上，BOT屬于前文中所述的廣義PPP中的一種具體實(shí)現(xiàn)形式，因?yàn)樗浅＿m合像污水處理廠或者垃圾焚燒廠這類單元屬性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，在2002年原建設(shè)部啟動(dòng)特許經(jīng)營改革后被廣泛推行。PPP還有其他形式，這些形式和BOT的區(qū)別更多在于適應(yīng)不同的外部條件，而不是有孰高孰低的問題。而財(cái)政部希望推行的狹義PPP則是希望強(qiáng)調(diào)更合理的風(fēng)險(xiǎn)分配關(guān)系，也因此帶來了相對復(fù)雜的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)模式。

我國垃圾焚燒領(lǐng)域PPP推進(jìn)現(xiàn)狀

據(jù)E20研究院不完全統(tǒng)計(jì)，2013年全國已有295個(gè)生活垃圾處理新建項(xiàng)目，比2012年增長36%;生活垃圾處理市場投資總規(guī)模達(dá)603.68億元，比2012年增長42%;單個(gè)生活垃圾處理項(xiàng)目平均投資規(guī)模2.05億元，比2012年增長4.13%。

如果將生活垃圾處理市場劃分為衛(wèi)生填埋、焚燒和餐廚垃圾三個(gè)細(xì)分領(lǐng)域，則焚燒項(xiàng)目在2013年依然是市場主角。焚燒項(xiàng)目數(shù)量接近一半，投資規(guī)模更占全年生活垃圾處理項(xiàng)目市場總投資的78.57%;同期，衛(wèi)生填埋項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模的占比分別為37.84%和15.86%，市場投資重心依然明顯集中于焚燒項(xiàng)目。

從2002年起，垃圾焚燒項(xiàng)目采用BOT的特許經(jīng)營模式開始在原建設(shè)部的主導(dǎo)下逐步出現(xiàn)，至今，已成為垃圾焚燒項(xiàng)目最主要的建設(shè)方式之一。根據(jù)住建部最新數(shù)據(jù)顯示，截至2013年9月份，全國投入運(yùn)行的生活垃圾焚燒發(fā)電廠約159座、總處理規(guī)模14.5萬噸。僅從數(shù)據(jù)來看，光大國際、桑德環(huán)境等15家BOT企業(yè)的焚燒發(fā)電項(xiàng)目數(shù)量市場占比66.7%，能力市場占比78.1%。即僅這15家企業(yè)就占據(jù)了2/3以上的垃圾焚燒市場。

從上述數(shù)據(jù)以及行業(yè)的普遍認(rèn)知來看，在垃圾焚燒領(lǐng)域采用BOT模式實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營和PPP的改革本身是適當(dāng)?shù)?，也為政府、投資人和金融機(jī)構(gòu)所廣泛接受。但是，垃圾焚燒領(lǐng)域PPP改革進(jìn)行的12年來，在以下方面尚存在問題。

一是原建設(shè)部2003年的特許經(jīng)營條例中對于授權(quán)選擇投資商應(yīng)采用公開招標(biāo)競爭選擇的要求并未得到完全落實(shí)，相當(dāng)一部分項(xiàng)目招標(biāo)程序不完善、過程不透明;二是在BOT項(xiàng)目中，地方政府過于看重獲得較低的垃圾焚燒處理支付價(jià)格，據(jù)E20的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，特許經(jīng)營的項(xiàng)目的垃圾焚燒處理費(fèi)每噸平均在60～80元，而政府自建項(xiàng)目的垃圾焚燒處理費(fèi)卻平均在120～150元，低價(jià)帶來低質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn);三是在某些BOT項(xiàng)目中，存在由于低價(jià)壓力或者競爭不充分選擇的不良投資商帶來運(yùn)行不暢或者環(huán)保排放不達(dá)標(biāo)的情況;四是某些地方政府缺乏契約精神，拖欠費(fèi)用情況嚴(yán)重;五是鄰避現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，近期連續(xù)在杭州、惠州和湘潭爆發(fā)了群眾聚集事件，包括政府自建項(xiàng)目和BOT項(xiàng)目，凸顯百姓對垃圾焚燒的不信任態(tài)度。

垃圾處理領(lǐng)域PPP改革方向

垃圾焚燒領(lǐng)域以BOT為基礎(chǔ)繼續(xù)強(qiáng)化PPP

一是提高政府契約性素質(zhì)和垃圾處理費(fèi)的經(jīng)費(fèi)保障。垃圾焚燒領(lǐng)域進(jìn)入良性運(yùn)行，需要以足夠覆蓋合格環(huán)保排放的垃圾處理費(fèi)和政府提高履約信用為基礎(chǔ)。對此，財(cái)政部主導(dǎo)的PPP中心的建立，首先應(yīng)在這方面能夠有所促進(jìn)，保證各地PPP中心對于政府的經(jīng)費(fèi)列支和支付保障具有一定的約束和促進(jìn)能力。

二是建立公平公開的競爭環(huán)境。政府通過政策、經(jīng)濟(jì)等手段的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)在特許經(jīng)營招商階段的公平公開競爭，推動(dòng)形成優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)的成長。對此，雖然原建設(shè)部在2003年出臺的特許經(jīng)營條例中就有所要求，但各地實(shí)際落實(shí)情況不一，未來希望財(cái)政部的PPP中心所提到的政府采購管理中能夠?qū)μ卦S經(jīng)營招商予以規(guī)范。

編輯： 程彩云