2、政策的需要

垃圾是一種具有公共物品屬性的低品質(zhì)資源，致使處理成本尤其是資源化利用成本較高，其管理需要統(tǒng)籌社會、政治、經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，只有依靠法律和政策的強制、引導(dǎo)作用，垃圾處理產(chǎn)業(yè)化才可能實現(xiàn)。

我國2002年頒布了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，2005年又頒布了《可再生能源法》并開始實施新的《固體廢物污染環(huán)境防治法》， 2009年開始實施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確要求垃圾處理產(chǎn)業(yè)化?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)法》要求推行產(chǎn)品責(zé)任延伸制度，目的是要調(diào)整政府、企業(yè)、公眾和行業(yè)協(xié)會等各類主體在產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費和回收的全過程中所進(jìn)行的減量化、再利用和再循環(huán)活動。

為了有效實施法律法規(guī)，相關(guān)部門又先后發(fā)布了《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》(計價格【2002】872號)、《關(guān)于加快項目前期工作，積極推進(jìn)城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化有關(guān)問題的通知》(計辦投資[2002]1451號)、《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》(建城[2002]272號)、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部令【2004】126號)、《國家環(huán)?？偩株P(guān)于推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2005〕114號)、《城市生活垃圾管理辦法》(建設(shè)部令第【2007】157號)、及《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》(財稅字(94)001號)等政策措施。

最近幾年，特別是自2014年開始，國家大力推進(jìn)政府和社會資本合作的工作。2016年10月，財政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》，明確將垃圾處理納入探索開展PPP模式強制試點領(lǐng)域。

需要明確的是，垃圾分類本身不是一個獨立的行業(yè)，而是垃圾處理的一個環(huán)節(jié)，一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。前端垃圾分類一定要與中端收集、運輸，后端處理及利用相結(jié)合，它們是一個有機的整體。

將垃圾分類納入PPP模式強制試點，是因為垃圾處理領(lǐng)域探索開展PPP模式較早，申報國家PPP模式示范項目的積極性和成功率較高，且在開展PPP模式示范方面取得了一定經(jīng)驗。

更深層次的原因是，垃圾處理領(lǐng)域正處在推動政府、社會、市場“互動共治”的關(guān)鍵期，采用PPP模式將會對發(fā)揮市場作用、吸引社會力量參與和消除政府大包大攬行為產(chǎn)生助推作用。

3、管理的需要

在管理體制上，我國目前多數(shù)城市環(huán)境衛(wèi)生體制完全是按照計劃經(jīng)濟(jì)模式運行的，是在垃圾糞便清掃清運的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，集管理職能和環(huán)衛(wèi)作業(yè)為一體，政企不分，事企不分，隨著環(huán)衛(wèi)工作內(nèi)涵的深入和外延的擴大，顯得效率低、負(fù)擔(dān)重，不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展。

政府既要負(fù)責(zé)管理又要負(fù)責(zé)服務(wù)，結(jié)果既不能有效的實施管理，又不能很好的進(jìn)行服務(wù)，這是現(xiàn)行管理體制最大的弊端。當(dāng)然，最近幾年環(huán)衛(wèi)市場化改革在全國各地逐步推開。

由于環(huán)境衛(wèi)生涉及到社會的方方面面，傳統(tǒng)的體制和政策使相關(guān)行業(yè)互相分割，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，影響了管理力度。由于沒有有利的政策，廢舊物資回收行業(yè)正處于萎縮狀態(tài)，嚴(yán)重影響了城市生活垃圾的回收利用，不利于垃圾的資源化;由于不能有效的保障全社會采取潔凈生產(chǎn)工藝，不利于垃圾的減量化。

根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)當(dāng)采取多種經(jīng)濟(jì)手段，從稅收、信貸、征地和用電等方面對從事垃圾處理和回收利用的生產(chǎn)、流通企業(yè)、事業(yè)單位給予支持。

4、產(chǎn)業(yè)鏈的需要

政府在長遠(yuǎn)規(guī)劃中，要把發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)放在高度優(yōu)先的位置，把垃圾分類、循環(huán)使用、收集、運輸和處置這一城市垃圾處理的“產(chǎn)業(yè)鏈”作為經(jīng)濟(jì)增長的助推器來對待。

城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)的最終目的不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益的最大化，更是取得社會、生態(tài)和環(huán)境的全面效益。

必須通盤考慮、設(shè)計城市垃圾處理的整個“產(chǎn)業(yè)鏈”，包括垃圾收集、分類、運輸、加工、交易、廢品回收市場建設(shè)、檢查與監(jiān)控等各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“產(chǎn)業(yè)鏈”中各個要素相互聯(lián)系，互成一體，任何一個要素的變化都會影響到其他要素。因此，要把“產(chǎn)業(yè)鏈”作為一個整體來設(shè)計、規(guī)劃和培育，只有這樣，才能起到事半功倍的效果。把任何一個要素從“產(chǎn)業(yè)鏈”中分離出來而進(jìn)行的努力，都是收效甚微的。

垃圾的收集、存儲、運輸、處理、回收，由于由不同性質(zhì)的單位、無組織的人群操作，一方面因多個利益主體的參與使得不同主體相互之間因利益關(guān)系難協(xié)調(diào)，導(dǎo)致垃圾收、儲、運、處理及回收各個環(huán)節(jié)脫節(jié)，難以有效地做好垃圾處理。

另一方面垃圾中可回收有利益的部分都被個人或小團(tuán)體拿走了，而沒有回收價值的對社會環(huán)境有危害的部分卻被甩給了社會和政府，從而加大政府財政的負(fù)擔(dān)。

即使有企業(yè)愿意投資垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，由于沒有政府在垃圾處理收費、稅收優(yōu)惠及貸款支持等方面的政策扶持，往往難以持續(xù)支撐下去，最終也不得不退出這一領(lǐng)域。

5、融資的需要

在經(jīng)費來源上，長期以來，城市環(huán)境衛(wèi)生作為一項公益事業(yè)，完全由政府財政負(fù)擔(dān)。垃圾的產(chǎn)生者(居民或單位)，沒有付費或“象征性”的付費，從而垃圾產(chǎn)生的越來越多，結(jié)果垃圾收運處理的費用成為政府部門的沉重包袱，缺少資金來源，完全依賴于市長是否重視，嚴(yán)重影響了城市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)和資源化設(shè)施建設(shè)和運行管理，不利于城市環(huán)境衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(三)現(xiàn)階段垃圾分類市場化面臨的主要問題

作為一個新誕生的市場，垃圾分類市場化面臨一些先天不足，還有很多問題，主要有：

一是理論體系不完整。垃圾分類是一項長期、復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，具體的實踐和推進(jìn)需要理論的支撐和指導(dǎo)。目前，我國還沒有一個完整、科學(xué)、系統(tǒng)的垃圾分類理論體系，來回答垃圾及垃圾分類的屬性和本質(zhì)是什么，垃圾分類的根本目標(biāo)是什么，實現(xiàn)路徑是什么以及相應(yīng)的保障措施、動力機制等問題。沒有理論作指導(dǎo)的實踐是無序和盲目的。理論和實踐是辯證的統(tǒng)一，一方面理論指導(dǎo)實踐的進(jìn)程，另一方面實踐又推動理論的進(jìn)一步完善。

編輯： 趙凡