國家發(fā)展改革委 環(huán)境保護部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體的意見》的通知

發(fā)改環(huán)資[2016]2028號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委、環(huán)境保護廳(局)：

為加快培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體，形成統(tǒng)一、公平、透明、規(guī)范的市場環(huán)境，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，根據(jù)《中共中央國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，我們研究起草了《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體的意見》，現(xiàn)印發(fā)你們，請遵照執(zhí)行。

附件：關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體的意見

國家發(fā)展改革委

環(huán) 境 保 護 部

2016年9月22日

關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體的意見

培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體是適應引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，發(fā)展壯大綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟增長點的現(xiàn)實選擇，也是環(huán)境治理由過去的政府推動為主轉(zhuǎn)變?yōu)檎苿优c市場驅(qū)動相結(jié)合的客觀需要。近年來，環(huán)境治理領(lǐng)域市場化進程明顯加快，市場主體不斷壯大，但綜合服務能力偏弱，創(chuàng)新驅(qū)動力不足，惡性競爭頻發(fā)，加之執(zhí)法監(jiān)督不到位、政策機制不完善、市場不規(guī)范等原因，影響了市場主體的積極性，巨大的市場潛力未能得到有效釋放;生態(tài)保護領(lǐng)域公益性、外部性較強，交易機制不明晰，市場體系僅處于起步探索階段。為加快培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體，形成統(tǒng)一、公平、透明、規(guī)范的市場環(huán)境，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，根據(jù)《中共中央國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導思想全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以壯大綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)為目標，以激發(fā)市場主體活力為重點，以培育規(guī)范市場為手段，推動體制機制改革創(chuàng)新，塑造政府、企業(yè)、社會三元共治新格局，為推進生態(tài) 文明建設打下堅實基礎。

(二)基本原則

――政府引導，企業(yè)主體。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，培育和壯大企業(yè)市場主體，提高環(huán)境公共服務效率，形成多元化的環(huán)境治理體系。

――法規(guī)約束，政策激勵。健全法律法規(guī)，強化執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范和凈化市場環(huán)境，發(fā)揮規(guī)劃引導、政策激勵和工程牽引作用，調(diào)動各類市場主體參與環(huán)境治理和生態(tài)保護的積極性。

――創(chuàng)新驅(qū)動，能力提升。推行環(huán)境污染第三方治理、政府和社會資本合作，引導和鼓勵技術(shù)與模式創(chuàng)新，提高區(qū)域化、一體化服務能力，不斷挖掘新的市場潛力。

――示范引領(lǐng)，逐步深化。結(jié)合自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，推進生態(tài)保護領(lǐng)域市場化試點，鼓勵國有資本加大生態(tài)保護修復投入，探索建立吸引社會資本參與生態(tài)保護的機制。

(三)主要目標

市場供給能力增強。環(huán)保技術(shù)裝備、產(chǎn)品和服務基本滿足環(huán)境治理需要，生態(tài)環(huán)保市場空間有效釋放，綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)不斷增長，產(chǎn)值年均增長 15%以上。到 2020 年，環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過 2.8 萬億元。

市場主體逐步壯大。培育 50 家以上產(chǎn)值過百億的環(huán)保企業(yè)，打造一批技術(shù)領(lǐng)先、管理精細、綜合服務能力強、品牌影響力大的國際化的環(huán)保公司，建設一批聚集度高、優(yōu)勢特征明顯的環(huán)保產(chǎn)業(yè)示范基地和科技轉(zhuǎn)化平臺。

市場更加開放。到 2020 年，環(huán)境治理市場全面開放，政策體系更加完善，環(huán)境信用體系基本建立，監(jiān)管更加有效，市場更加規(guī)范公平，生態(tài)保護市場化穩(wěn)步推進。

二、推行市場化環(huán)境治理模式

(四)創(chuàng)新企業(yè)運營模式。在市政公用領(lǐng)域，大力推行特許經(jīng)營等 PPP 模式，加快特許經(jīng)營立法。在工業(yè)園區(qū)和重點行業(yè)，推行環(huán)境污染第三方治理模式，積極推廣燃煤電廠第三方治理經(jīng)驗，研究發(fā)布第三方治理合同范本。創(chuàng)新林權(quán)模式，采取政府購買服務、混合所有制等多種方式，鼓勵和引導各方面資金投入植樹造林。

(五)推行綜合服務模式。實施環(huán)保領(lǐng)域供給側(cè)改革，推廣基于環(huán)境績效的整體解決方案、區(qū)域一體化服務模式。推動政府由過去購買單一治理項目服務向購買整體環(huán)境質(zhì)量改善服務方式轉(zhuǎn)變。鼓勵企業(yè)為流域、城鎮(zhèn)、園區(qū)、大型企業(yè)等提供定制化的綜合性整體解決方案。在生態(tài)保護領(lǐng)域，探索實施政府購買必要的設施運行、維修養(yǎng)護、監(jiān)測等服務。發(fā)展環(huán)境風險與損害評價、綠色認證等新興環(huán)保服務業(yè)，深入推動環(huán)境污染責任保險。

(六)實施“互聯(lián)網(wǎng)+”綠色生態(tài)行動。針對水、大氣、土壤、森林、草原、濕地、海洋等各類生態(tài)要素，依托互聯(lián)網(wǎng)、云計算平臺，開展環(huán)境和生態(tài)監(jiān)測、設施運營與監(jiān)管、風險監(jiān)控與預警。支持環(huán)保智能運營管理平臺系統(tǒng)研發(fā)，推動污染治理設施的遠程管控和低成本運營維護。構(gòu)建跨地域、跨部門的開放式環(huán)保數(shù)據(jù)平臺，開展環(huán)境大數(shù)據(jù)分析。扶持城市智慧環(huán)衛(wèi)軟硬件系統(tǒng)的研 4 發(fā)及規(guī)模應用，加快垃圾收運系統(tǒng)與再生資源回收系統(tǒng)的結(jié)合。

(七)加快建設市場交易體系。在試點示范的基礎上，建立完善排污權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)、水權(quán)、林權(quán)的交易制度。鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)基于環(huán)境權(quán)益抵(質(zhì))押融資產(chǎn)品。充分發(fā)揮國家公共資源交易平臺作用，統(tǒng)籌自然資源、環(huán)境資源、公共資源的管理，規(guī)范市場交易行為。探索實行公共資源的公開競價及拍賣方式，形成價格水平隨供求關(guān)系波動的市場化定價機制。

三、構(gòu)建市場化多元投融資體系

(八)鼓勵多元投資。環(huán)境治理和生態(tài)保護的公共產(chǎn)品和服務，能由市場提供的，都可以吸引各類資本參與投資、建設和運營，推動投資主體多元化。加大林業(yè)、草原、河湖、水土保持等生態(tài)工程帶動力度，在以政府投資為主的生態(tài)建設項目中，積極支持符合條件的企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(牧場)、民營林場、專業(yè)大戶等經(jīng)營主體參與投資生態(tài)建設項目。

(九)拓寬融資渠道。發(fā)展綠色信貸，推進銀企合作，積極支持排污權(quán)、收費權(quán)、集體林權(quán)、集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務。發(fā)揮政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)的作用，加大對符合條件的環(huán)境治理和生態(tài)保護建設項目支持力度。鼓勵企業(yè)發(fā)行綠色債券，通過債券市場籌措投資資金。大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵社會資本設立各類環(huán)境治理和生態(tài)保護產(chǎn)業(yè)基金。支持符合條件的市場主體發(fā)行上市。

(十)發(fā)揮政府資金引導帶動作用。在劃清政府與市場邊界的基礎上，將環(huán)境治理和生態(tài)保護列為各級財政保障范疇。發(fā)揮政府資金的杠桿作用，采取投資獎勵、補助、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，調(diào)動社會資本參與環(huán)境治理和生態(tài)保護領(lǐng)域項目建設積極性。推行環(huán)保領(lǐng)跑者制度，加大推廣綠色產(chǎn)品。四、實施有效的激勵機制

(十一)完善收費和價格機制。2016 年底前，設市城市、縣城和重點建制鎮(zhèn)，原則上應將污水處理費收費標準調(diào)整至不低于國家規(guī)定的最低標準。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，抓緊建立完善城鎮(zhèn)生活垃圾收費制度，提高收繳率。完善環(huán)境服務市場化價格形成機制，垃圾焚燒處理服務價格應覆蓋飛灰處理與滲濾液處置成本，污水處理服務價格應包括污泥處理與處置成本。根據(jù)國家關(guān)于煤電機組實施超低排放改造的要求，完善環(huán)保電價政策，合理補償環(huán)保改造成本。

(十二)實施稅收和土地優(yōu)惠政策。落實并完善鼓勵綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策。研究修訂環(huán)境保護專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄。研究制定對治理修復的污染場地以及荒漠化、沙化整治的土地，給予增加用地指標或合理置換等優(yōu)惠政策。

(十三)制定支持科技創(chuàng)新的政策。鼓勵企業(yè)開展環(huán)?？萍紕?chuàng)新，支持環(huán)保企業(yè)技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化示范，推動建設一批以企業(yè)為主導的環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟及技術(shù)研發(fā)基地。落實企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除優(yōu)惠政策。加快自主知識產(chǎn)權(quán)環(huán)境技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；瘧茫粩嗵嵘袌鲋黧w技術(shù)研發(fā)、融資、綜合服務等自我能力。

五、建立有效監(jiān)管和執(zhí)法體系

(十四)強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。加大環(huán)保督政約談工作力度，落實環(huán)保黨政同責制、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，提高地方政府領(lǐng)導環(huán)保責任意識。全面推動行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動，實現(xiàn)立案移交、行政刑事處罰無縫銜接。加強重點排污企業(yè)和工業(yè)園區(qū)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察，對故意編造、篡改環(huán)境數(shù)據(jù)的違法企業(yè)，依法加大處罰力度。建立隨機抽查工作機制。

(十五)加快環(huán)境信用體系建設。推進實施《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法(試行)》，建立排污企業(yè)和環(huán)保企業(yè)的環(huán)境信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，作為相關(guān)部門實施協(xié)調(diào)監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的依據(jù)。相關(guān)信用記錄按照有關(guān)規(guī)定在“信用中國”網(wǎng)站公開，其中涉及企業(yè)的行政許可和行政處罰信息通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示。對存在嚴重環(huán)境違法失信行為的主體，由發(fā)展改革、環(huán)境保護部門聯(lián)合有關(guān)部門和單位實施跨部門聯(lián)合懲戒，探索對誠實守信的主體實施跨部門聯(lián)合激勵，推動環(huán)境信用體系與其他信用體系的有機融合。

(十六)推動環(huán)境信息公開。地方政府應依照有關(guān)規(guī)定，及時準確公布本轄區(qū)內(nèi)水、空氣等環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)。排污單位應按照排污許可制的規(guī)定，及時公開排污許可證執(zhí)行情況。重點排污單位應依法向社會公開主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及污染防治設施的建設和運行情況。

六、規(guī)范市場秩序

(十七)清理有悖于市場統(tǒng)一的規(guī)定和做法。市政公用領(lǐng)域的環(huán)境治理設施和服務，其設計、施工、運營等全過程應嚴格采用競爭方式，不得以招商等名義回避競爭性采購要求。競標資格不得設置與保障項目功能實現(xiàn)無關(guān)的競標企業(yè)和單位注冊地、所有制、項目經(jīng)驗和注冊資本等限制條件。地方性法規(guī)、規(guī)范性文件不得設置優(yōu)先購買、使用本地產(chǎn)品等規(guī)定。加快推進簡政放權(quán)，簡化注冊審批流程。

(十八)完善招投標管理。重點加強環(huán)境基礎設施項目招投標市場監(jiān)管，研究制定環(huán)境基礎設施 PPP 項目的強制信息公開制度。建立招投標階段引入外部第三方咨詢機制，識別公共服務項目全生命周期中的風險，平衡各方風險分擔比例，推動風險承擔程度與收益對等。加強從項目遴選、設計、投資、建設、運營、維護的全生命周期整體優(yōu)化，提升環(huán)境服務質(zhì)量和降低成本。

(十九)建立多元付費機制。建立健全環(huán)境治理和生態(tài)保護項目績效評價體系，強化環(huán)保項目全周期績效管理。研究制定環(huán)境 PPP 項目按效付費辦法，建立受益者付費、政府付費、政府和受益者混合付費機制。地方政府應及時、足額支付環(huán)境服務費用。

(二十)強化監(jiān)督和行業(yè)自律。在市政公用基礎設施領(lǐng)域，進一步完善行業(yè)監(jiān)管機制，重點對運營成本、服務效率、產(chǎn)品質(zhì)量進行監(jiān)審，研究探索中標價格跟蹤披露機制。推動行業(yè)商(協(xié))會開展行業(yè)自律，建立行業(yè)內(nèi)企業(yè)黑紅名單制度，鼓勵行業(yè)內(nèi)企業(yè)依法相互監(jiān)督。開展同業(yè)信用等級評價，發(fā)布建設投資和運營成本參考標準，有效遏制惡性競爭。

七、強化體制機制改革和創(chuàng)新

(二十一)改革資源產(chǎn)權(quán)制度和環(huán)境管理體制。深化集體林權(quán)制度改革，放活林地經(jīng)營權(quán)，采取財政獎補等措施，示范和引導林地適度規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)戶承包林地集中連片經(jīng)營。加快國有林場和國有林區(qū)改革，推進政、事、企分開，完善以購買服務為主的公益林管護機制。加強草原和濕地保護，防沙治沙，水土保持，加快建立生態(tài)保護補償機制。積極探索生態(tài)建設和保護與資源開發(fā)、旅游景觀開發(fā)、生態(tài)養(yǎng)殖、林下經(jīng)濟、乳品產(chǎn)業(yè)、沙產(chǎn)業(yè)等融合發(fā)展模式。改革環(huán)境管理體制，建立環(huán)境質(zhì)量分級管理體制，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)。整合完善現(xiàn)有環(huán)境管理制度，加快建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。

(二十二)實施污水垃圾處理設施運營體制改革。事業(yè)性經(jīng)營單位要加快事轉(zhuǎn)企改制步伐，在清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)的基礎上，按《公司法》逐步改制成獨立的企業(yè)法人?，F(xiàn)有國有污水垃圾處理企業(yè)要加強內(nèi)部管理，嚴控運營成本，提高服務效率。2020 年底前，縣以上污水垃圾處理設施運營管理單位的企業(yè)化改革基本完成，全面形成市場化的污水垃圾處理設施運營管理體制。在縣域范圍內(nèi)，探索對城鄉(xiāng)污水垃圾處理和供水項目進行捆綁，實施統(tǒng)一招標、建設和運營。

八、開展國有資本投資公司試點

(二十三)改組成立環(huán)境治理和生態(tài)保護領(lǐng)域的國有資本投資公司。以現(xiàn)有環(huán)境治理和生態(tài)保護領(lǐng)域的優(yōu)勢中央企業(yè)為基礎，探索改組設立具有核心競爭力的國有資本投資公司。以國有資本投資公司為平臺，推進國有資產(chǎn)重組整合、股權(quán)多元化，發(fā)揮國有企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，提高國有資本的整體功能和效率。

(二十四)推進國有資本開展混合所有制改革。按業(yè)務屬性和市場競爭程度，分類推進國有資本和各類資本股權(quán)合作，廣泛吸引各類非國有資本進入。鼓勵在項目層面開展混合所有制，在確保國家對戰(zhàn)略性資源具有控制力的基礎上，引導非國有資本參與環(huán)境治理和生態(tài)保護項目建設，增強國有資本的帶動力和放大功能。對于新興治理領(lǐng)域、人才資本和技術(shù)要素貢獻高的混合所有制企業(yè)，穩(wěn)妥推進員工持股試點工作。

(二十五)完善國有資本經(jīng)營預算制度和國企考核制度。將環(huán)境治理和生態(tài)保護作為國有資本經(jīng)營預算支持的重點領(lǐng)域，穩(wěn)步提高投入比例。差別化設置國有資本投資公司上繳收益比例。完善國有企業(yè)分類考核，加大對企業(yè)節(jié)能、環(huán)保的考核力度，構(gòu)建社會效益與經(jīng)濟效益相結(jié)合的考核體系。

九、加強宣傳教育，推進國際合作

(二十六)提高全民意識，強化公眾輿論監(jiān)督。把生態(tài)文明教育作為素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，納入國民教育體系和干部教育培訓體系。開展形式多樣的宣傳活動，提高全民生態(tài)環(huán)保意識。充分發(fā)揮新聞媒體、民間組織和志愿者作用，報道先進典型，曝光反面事例，推動市場主體履行環(huán)境治理和生態(tài)保護責任和義務。對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，鼓勵有關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟。

(二十七)推進國際交流與合作。加強與各國在環(huán)境治理和生態(tài)保護領(lǐng)域的對話交流，鼓勵國外先進環(huán)保企業(yè)來華投資，鼓勵環(huán)保企業(yè)參加各類雙邊或多邊環(huán)保論壇、展覽及貿(mào)易投資促進活動，跟蹤引進先進環(huán)保技術(shù)，借鑒國際先進管理經(jīng)驗，不斷提高自身實力和水平。

(二十八)推動環(huán)保企業(yè)走出去。培育國際化的環(huán)保企業(yè)，鼓勵有實力的企業(yè)抓住機遇，通過海外并購實現(xiàn)跨越式發(fā)展。實施綠色援助，結(jié)合受援國需要和我國援助能力，積極安排公共環(huán)境基礎設施、污染防治設施建設等環(huán)保項目，支持有條件的企業(yè)出口成套環(huán)保設備，承攬境外各類環(huán)保工程和服務項目。結(jié)合“一帶一路”建設，鼓勵環(huán)保企業(yè)參與沿線國家的環(huán)境基礎設施建設，努力打造中國的綠色名片。

各地區(qū)、各部門要按照本意見的要求，進一步深化對培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體重要意義的認識，切實加強組織領(lǐng)導和協(xié)調(diào)配合，明確任務分工，落實工作責任，扎實開展工作，確保各項任務措施落到實處，務求盡快取得實效。

編輯：趙凡