兩會召開之際，針對目前我國環(huán)境領(lǐng)域的狀況，E20環(huán)境平臺聯(lián)合第十三屆全國人大代表、安徽科達(dá)潔能總裁、江蘇科行環(huán)保董事長劉懷平、120家環(huán)境優(yōu)秀企業(yè)、E20研究院特聘研究員、專業(yè)研究智庫/聯(lián)盟四大專業(yè)力量，再次篩選出環(huán)保產(chǎn)業(yè)的20個“痛點(diǎn)”形成20個產(chǎn)業(yè)議案——“議20”。本文為議案十五：關(guān)于強(qiáng)化PPP項目評估手段，建立跨部門、多領(lǐng)域、專業(yè)型評估機(jī)制的建議

E20研究院 全聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會PPP專業(yè)委員會 聯(lián)合

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議案十五：關(guān)于強(qiáng)化PPP項目評估手段，建立跨部門、多領(lǐng)域、專業(yè)型評估機(jī)制的建議

摘要：我國PPP更加突出運(yùn)營和績效，回歸公共服務(wù)本源，需要強(qiáng)化PPP項目全流程的評估機(jī)制，確保PPP項目真正物有所值，最終高質(zhì)量、高效率落地。

自2013年底，國家大力推廣運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式以來，我國 PPP工作取得明顯進(jìn)展，市場環(huán)境逐步優(yōu)化，項目落地不斷加快。但這一過程中，一些地方存在泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問題，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險?！蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)要求貫徹PPP以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向的理念，推動PPP項目由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變，確保項目長期穩(wěn)定運(yùn)行。但目前，我國PPP在項目評估機(jī)制上還存在諸多問題，有待解決。

(一) 項目可研論證力度不足

雖然我國已建立了投資項目可研及批復(fù)等制度，但部分地方處于融資沖動及政績考慮，對項目建設(shè)的必要性、意義論證把關(guān)較松。特別是一些項目在啟動PPP項目程序之前，地方政府已和潛在社會資本簽訂合作框架協(xié)議，項目上馬本身已是“板上釘釘”，項目可行性研究及立項批復(fù)只是走過場。這種情況下，項目可研論證形同虛設(shè)，部分項目包括非公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容或者建設(shè)的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)與本地財力及公共服務(wù)需求不匹配等問題。

(二) PPP“兩評”流于形式

目前關(guān)于PPP識別的相關(guān)政策文件，主要是《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金〔2015〕167號)和《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)。兩者均為地方財政部門組織，并出具評審意見。其中，物有所值定性評價要求專家打分評價，評分結(jié)果在60分(含)以上的，通過定性評價;否則，未通過定性評價。但在實(shí)際操作中，基本都是通過?！禤PP物有所值評價指引(試行)》只要求了定性評價專家組應(yīng)包括財政、資產(chǎn)評估、會計、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項目管理和法律方面專家等，但專家如何選擇、任職經(jīng)歷及專業(yè)水平等沒有明確，地方執(zhí)行上較為隨意。財政承受能力論證中，對于地方財政一般預(yù)算支出的預(yù)測總體偏樂觀，部分領(lǐng)域的PPP項目濫用財政政府性基金預(yù)算、以規(guī)避一般預(yù)算支出“10%”紅線，部分PPP項目只測算了本項目而非該地區(qū)所有PPP項目的財政支出責(zé)任等。因此，目前PPP項目的“物有所值評價”和“財政承受能力論證”的專業(yè)性、嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性有待提高。

(三) 績效評估標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法缺失

目前，大多數(shù)PPP項目在實(shí)施方案或PPP合同中對項目的績效標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)際評估辦法論述較為簡單，通常為績效要求的總體表述及附加一個績效打分評審表。但隨著越來越多的PPP項目建設(shè)期結(jié)束、逐漸步入運(yùn)營期，績效考核標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法的缺失問題將越來越突出，政府難以考核成效、進(jìn)而難以確定付費(fèi)金額，社會資本以可能因績效標(biāo)準(zhǔn)不清晰而難以運(yùn)營維護(hù)，最終影響政府和社會資本之間的合作關(guān)系。

為推動PPP規(guī)范發(fā)展，我們特向財政部、發(fā)改委提出如下建議：

(一) 加強(qiáng)PPP項目可研論證

建議對于PPP項目可研，由財政部會同國家發(fā)改委，組織住建部、環(huán)保部等行業(yè)主管部門，研究聯(lián)合發(fā)文制定PPP項目的可行性研究論證辦法。辦法中強(qiáng)調(diào)PPP項目基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的屬性，建設(shè)必要性、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)測算準(zhǔn)確性等內(nèi)容。

(二) 強(qiáng)化PPP兩評論證制度

建議財政部及時修訂《PPP物有所值評價指引》和《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。其中，物有所值評價突出定性評價的專業(yè)性;要求新的PPP項目均要進(jìn)行定量評價，對定量評價中參照項目的選取標(biāo)準(zhǔn)、折現(xiàn)率確認(rèn)等予以規(guī)定，減少地方執(zhí)行過程中的隨意性。對于物有所值外部評審專家的選擇方面，除了行業(yè)背景之外，還應(yīng)有專業(yè)水平、任職單位性質(zhì)等方面的要求。財政承受能力論證中，建議明確地方預(yù)算支出預(yù)測增速的確定主體及基本原則，細(xì)化競爭性中立調(diào)整、配套投入的測算原則和要求，尤其是有關(guān)稅費(fèi)及土地投入等內(nèi)容。

(三) 要求實(shí)施方案和PPP合同中細(xì)化績效考核標(biāo)準(zhǔn)及考核辦法

建議財政部在PPP后續(xù)政策文件中，明確要求PPP實(shí)施方案和PPP合同必須有清晰、可執(zhí)行的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，并有具體的考核辦法及按效付費(fèi)的制度安排。

(四) 引入第三方評估論證制度

一方面，對于重大的PPP項目，建議在項目前期可研、財政承受論證及實(shí)施方案等環(huán)節(jié)也引入外部專家評審論證，以保證PPP項目的專業(yè)性。另一方面，對于績效評估，建議財政部在相關(guān)政策文件中明確鼓勵引入專業(yè)的第三方參與績效標(biāo)準(zhǔn)的制定、績效考核辦法的制定及具體的績效評估實(shí)施，并以此作為付費(fèi)的依據(jù)。

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編輯：汪茵