歐盟是世界上將市場(chǎng)機(jī)制引入生態(tài)服務(wù)供給領(lǐng)域成效最為顯著的地區(qū)之一。20世紀(jì)80年代以前，歐盟國(guó)家強(qiáng)調(diào)生態(tài)服務(wù)政府供給職能的角色定位。隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)歐盟國(guó)家財(cái)政的負(fù)面影響愈發(fā)突出，新公共管理運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)推動(dòng)了生態(tài)服務(wù)政府供給演替為政府向企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人購(gòu)買。經(jīng)過(guò)30多年的探索實(shí)踐，歐盟國(guó)家政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)的內(nèi)容日益豐富，囊括建筑物清掃服務(wù)、排污和垃圾處理服務(wù)、環(huán)保與類似服務(wù)等，基本形成于法有據(jù)、方式靈活、標(biāo)準(zhǔn)明確、程序規(guī)范的政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)制度。

形成體系化的法律制度 

根據(jù)WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》(GPA)的要求，歐盟相繼修訂了涵蓋不同公共服務(wù)領(lǐng)域的四部實(shí)體性法律和兩部程序性法律，并發(fā)布生態(tài)環(huán)境類服務(wù)政府購(gòu)買正面清單。而后，歐盟合并和修訂這四部實(shí)體性法律，代之以頒布《關(guān)于協(xié)調(diào)政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)程序的指令》(2004/18/EC)和《關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通和郵政服務(wù)采購(gòu)程序的指令》(2004/17/EC)。2014年2月，歐盟對(duì)2004年系列立法大幅修改，通過(guò)了包括《公共采購(gòu)指令》(2014/24/EU)、《水、能源、交通和郵政服務(wù)領(lǐng)域的公用設(shè)施采購(gòu)指令》(2014/25/EU)和《特許經(jīng)營(yíng)合同采購(gòu)指令》(2014/23/EU)在內(nèi)的現(xiàn)代歐盟政府采購(gòu)立法，這成為歐盟層級(jí)生態(tài)購(gòu)買的基本法律依據(jù)。多數(shù)成員國(guó)根據(jù)這些法規(guī)和指令(如共同農(nóng)業(yè)政策、水框架指令、生境指令等)，結(jié)合國(guó)情實(shí)際，分別制定了國(guó)家層級(jí)政府采購(gòu)法和反映生態(tài)購(gòu)買計(jì)劃的自然資源管理法規(guī)。同時(shí)，各成員國(guó)地方政府根據(jù)國(guó)家層級(jí)法律規(guī)定的實(shí)施細(xì)則，制定了地方層級(jí)生態(tài)購(gòu)買法規(guī)和政策，從而形成“以歐盟法律指令為指導(dǎo)，以國(guó)家法律為核心，以地方政府法規(guī)政策為補(bǔ)充”的體系化法律制度。

據(jù)此，歐盟和各成員國(guó)政府實(shí)施了不同領(lǐng)域、不同類型的生態(tài)購(gòu)買計(jì)劃，通過(guò)政府向企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人購(gòu)買多種形態(tài)的生態(tài)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益多贏。例如，根據(jù)歐盟《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境最低標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系》(2003年)，法國(guó)政府于2008年頒布的《生態(tài)農(nóng)業(yè)2012規(guī)劃》規(guī)定，農(nóng)戶只有按照生態(tài)農(nóng)業(yè)最低標(biāo)準(zhǔn)至少耕種5年才能獲得生態(tài)農(nóng)業(yè)基金補(bǔ)貼，因提供額外農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)而產(chǎn)生的成本，則由財(cái)政另行補(bǔ)償?！斗姨m南部森林生物多樣性計(jì)劃(2008—2016年)》根據(jù)歐盟《共同農(nóng)業(yè)政策》(CAP)和芬蘭《森林法》確定的生物多樣性目標(biāo)，購(gòu)買南部國(guó)有和私有林主提供的森林和棲息地生態(tài)服務(wù)。

探索多元化的購(gòu)買方式

歐盟總面積430余萬(wàn)平方千米，其中森林覆蓋率37.7%，耕地覆蓋率22.2%，草原覆蓋率20.7%，灌叢覆蓋率7.1%，其余土地覆蓋類型均不足5%;除部分森林、草原、農(nóng)場(chǎng)、國(guó)家公園等為國(guó)有外，歐盟國(guó)家絕大多數(shù)土地屬于私人產(chǎn)權(quán)范疇，如私有林占60.3%，國(guó)有林占39.7%[1]。歐盟國(guó)家政府除了依托國(guó)有生態(tài)空間提供生態(tài)服務(wù)外，還積極創(chuàng)新公私伙伴關(guān)系，向企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人購(gòu)買維持和增強(qiáng)類生態(tài)服務(wù)、高危生態(tài)服務(wù)以及因土地利用變化減弱的生態(tài)服務(wù)。

土地產(chǎn)權(quán)交易

生態(tài)服務(wù)的潛在賣方是對(duì)生態(tài)服務(wù)的提供處于保護(hù)位置的行動(dòng)者，即土地所有者[2]。作為典型的土地權(quán)屬私有為主的國(guó)家，各成員國(guó)《土地法》通常對(duì)私人土地的用途和流轉(zhuǎn)有著十分嚴(yán)格的限定且規(guī)定政府擁有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，這為歐盟國(guó)家政府購(gòu)買具有較高生態(tài)服務(wù)價(jià)值的土地所有權(quán)、使用權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)等權(quán)利束提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。例如，自1999年以來(lái)，瑞典政府通過(guò)土地贖買、補(bǔ)貼和自愿捐贈(zèng)相結(jié)合的方式，購(gòu)買中部和南部地區(qū)具有重大自然保護(hù)價(jià)值的林地所有權(quán)以建立自然保護(hù)區(qū)和重要生境，非生產(chǎn)性林地面積已由2014年的115.74萬(wàn)公頃增至2017年的116.89萬(wàn)公頃[3]。

合同外包

政府將本應(yīng)由自身承擔(dān)的生態(tài)服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式全部或部分外包給符合資質(zhì)的社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人，并按效付費(fèi)。20世紀(jì)90年代，面對(duì)境內(nèi)河道縱橫的治理困境，德國(guó)柏林市政府推行“河流家庭承包制”：即將流域生態(tài)管護(hù)工程分段分片外包給附近居民，附近居民和流域管理部門按照自愿參與原則簽訂契約合同，配合地方環(huán)境警察和水上警察執(zhí)行流域日常維護(hù)、運(yùn)行監(jiān)督、水質(zhì)檢測(cè)、損毀工程統(tǒng)計(jì)上報(bào)等管護(hù)事項(xiàng)，流域管理部門對(duì)流域運(yùn)行管護(hù)情況進(jìn)行定期抽查與評(píng)估，并根據(jù)居民承包的期限、長(zhǎng)度、管護(hù)質(zhì)量等給予稅收優(yōu)惠或市政管理費(fèi)用減免。這一措施，不僅讓流域生態(tài)管護(hù)真正落到實(shí)處，而且極大地節(jié)省了各級(jí)政府的環(huán)保費(fèi)用支出[4]。

特許經(jīng)營(yíng)

歐盟國(guó)家政府充分利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)私人資本和社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)公共服務(wù)領(lǐng)域，并通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式特許有資質(zhì)的企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人經(jīng)營(yíng)公益性的生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)工程和生態(tài)管護(hù)等事項(xiàng)。例如，在德國(guó)下薩克森州國(guó)家公園鳥(niǎo)類棲息地保護(hù)中，社區(qū)居民按照自愿參與原則與政府達(dá)成協(xié)議參與公園管理，并根據(jù)管理計(jì)劃收割牧草，獲得的收益全部歸居民所有;2006年法國(guó)啟動(dòng)國(guó)家公園體制改革后，國(guó)家公園聯(lián)盟(PNF)根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)制定了差別化的特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入清單，對(duì)申請(qǐng)人資質(zhì)和全生命周期經(jīng)營(yíng)管理行為均有明確要求，并以國(guó)家公園產(chǎn)品品牌價(jià)值增值體系為依托，引導(dǎo)社區(qū)企業(yè)和個(gè)人自愿參與，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)服務(wù)公私伙伴供給。

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助

歐盟國(guó)家政府向采用綠色耕作方式的農(nóng)戶提供的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助內(nèi)涵豐富、形態(tài)多樣。從補(bǔ)助范圍看，各成員國(guó)生態(tài)購(gòu)買的范圍同時(shí)包含森林、草原、濕地、耕地、流域、礦區(qū)、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等國(guó)有和私有部分，并根據(jù)不同類型、不同區(qū)位和不同等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)服務(wù)實(shí)施差別化的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。從補(bǔ)助方式看，既包括稅收減免、低息貸款、項(xiàng)目支持、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)、救濟(jì)服務(wù)等政策和資金補(bǔ)助，也包含環(huán)境和氣候基金(如LIFE計(jì)劃)、生態(tài)銀行(如濕地銀行、物種銀行等)、生態(tài)保險(xiǎn)等綠色金融支持，還提供免費(fèi)的農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)、農(nóng)戶專業(yè)教育以及引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展替代生計(jì)和創(chuàng)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)等智力補(bǔ)償和能力建設(shè)。

編輯：趙凡