從補(bǔ)助資金來源看，已經(jīng)形成以“歐盟—國家—地方”為主的三級資金籌集體系。其中，歐盟每年從各成員國GNP中提取1.27%作為歐盟共同基金資金來源，并對實(shí)施歐盟生態(tài)環(huán)境政策的措施給予補(bǔ)貼[5];各成員國普遍形成中央財政(60%～70%)和地方財政(30%～40%)按比例分擔(dān)的財政支出結(jié)構(gòu)，對于國有林投入和管護(hù)部分采用財政補(bǔ)貼，對于私有林管護(hù)和限制經(jīng)營部分采用生態(tài)稅、環(huán)境稅、生態(tài)基金、受益者付費(fèi)以及社會捐贈等，由政府通過縱向轉(zhuǎn)移支付向私人土地所有者提供補(bǔ)償;或是實(shí)施流域上下游之間、州際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，如德國—捷克易北河流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

實(shí)施市場化的購買價格

依托清晰的產(chǎn)權(quán)制度和發(fā)達(dá)的市場機(jī)制，歐盟國家以科斯定理和庇古稅為指導(dǎo)，基本形成包括公共補(bǔ)償(生態(tài)購買)、限額交易、私人直接交易、慈善補(bǔ)償、生態(tài)認(rèn)證等較為完善的環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(PES)體系。特別是在法律法規(guī)推動且存在私人買家的限額交易(如碳排放權(quán)交易市場)發(fā)育程度不高，以及大多數(shù)自愿性私人直接補(bǔ)償規(guī)模較小、交易成本較高的情況下，由政府代表人民購買生態(tài)功能區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品，是調(diào)適生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)戶利益矛盾的主要現(xiàn)實(shí)手段。

在歐盟國家，購買價格因不同類型、不同區(qū)位和不同等級標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)服務(wù)而異，但在其形成過程中均非常注重發(fā)揮市場競爭機(jī)制的價格發(fā)現(xiàn)功能，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式向農(nóng)戶招標(biāo)，使政府和社會公眾對生態(tài)服務(wù)的公共需求通過市場競爭機(jī)制顯示出來。這種競爭機(jī)制蘊(yùn)含著生態(tài)服務(wù)供求雙方自愿性、公平性和科學(xué)性的市場交易原則，生態(tài)購買價格是由政府和私人土地所有者基于市場供求狀況反復(fù)磋商談判所確定的，即“公開招標(biāo)+價格協(xié)商+協(xié)議簽訂”。例如，根據(jù)德國《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》(2003年)規(guī)定，德國農(nóng)業(yè)部授權(quán)地方農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會每3年對申請者(農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè))的農(nóng)業(yè)土壤背景值以及總氮(TN)、總磷(TP)等指標(biāo)進(jìn)行檢測，由州農(nóng)業(yè)部門對符合生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的申請者按其過去收入和生態(tài)經(jīng)營維持成本為基線進(jìn)行補(bǔ)貼。再如，根據(jù)《芬蘭南部森林生物多樣性計劃(2008—2016)》(MESTO Ⅱ)，芬蘭政府首先向國有和私有林主表達(dá)森林生態(tài)服務(wù)購買需求，對自愿參與并顯示偏好價格的林主，由農(nóng)林部邀請專家根據(jù)18項生態(tài)指標(biāo)，分級評估森林的生物多樣性價值，以此確定差別化的購買價格。若雙方達(dá)成協(xié)議，則簽訂10～20年的長期合同，并按照每年50～280歐元/公頃的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償;反之，則反復(fù)磋商至雙方均可接受的價格水平[6]。

建立規(guī)范化的購買程序

經(jīng)過多年的生態(tài)購買實(shí)踐，歐盟國家按照“政府采購、市場競爭、合同管理、獎懲并舉”原則，日益形成頗具規(guī)范化的生態(tài)購買程序。

依法制定生態(tài)購買計劃。包括歐盟層級的環(huán)境敏感區(qū)計劃、農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃、森林行動計劃等，以及德國生態(tài)農(nóng)業(yè)計劃、法國農(nóng)田休耕計劃、芬蘭南部森林生物多樣性計劃等成員國中央政府和地方政府層級的生態(tài)購買計劃。其最大的特點(diǎn)在于，根據(jù)不同區(qū)域和不同類型生態(tài)服務(wù)的市場供求狀況，以體系化生態(tài)購買法律制度為依據(jù)，詳細(xì)規(guī)定了購買的內(nèi)容、方式、數(shù)量、質(zhì)量、價格、期限、權(quán)責(zé)利以及環(huán)評等內(nèi)容。

通過競標(biāo)機(jī)制擇定承接主體。歐盟國家通過競標(biāo)機(jī)制擇定符合資質(zhì)的社會組織、企業(yè)或個人作為生態(tài)服務(wù)承接主體。首先，政府向社會發(fā)布生態(tài)購買計劃來表達(dá)生態(tài)購買需求，社會組織、企業(yè)或個人根據(jù)經(jīng)營狀況自愿選擇是否參與并反饋參與計劃的土地面積和意愿價格。其次，政府邀請專家對生態(tài)服務(wù)價值進(jìn)行評估和打分。最后，遞交競標(biāo)結(jié)果，供求雙方反復(fù)磋商談判直至確定購買價格。

強(qiáng)化合同管理。“社會應(yīng)當(dāng)通過認(rèn)真提前規(guī)劃和阻止?jié)撛诘挠泻π袨閬韺で蟊苊鈱Νh(huán)境的破壞”的風(fēng)險防范原則，是體系化生態(tài)購買法律制度的內(nèi)在要求。歐盟國家在與社會組織、企業(yè)或個人達(dá)成自愿協(xié)議后，建立由政府、私人土地所有者、非政府組織(NGO)、社會公眾以及其他利益相關(guān)者組成的保護(hù)合作網(wǎng)絡(luò)，執(zhí)行過程監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)等服務(wù)功能，如德國國家公園評估組由聯(lián)邦和州國家公園管理部門、有關(guān)公園、NGO、協(xié)會等組成并定期對公園進(jìn)行評估;歐盟監(jiān)測委員會還對每個歐盟層級的生態(tài)購買計劃設(shè)定財政和非財政的監(jiān)測指標(biāo)，并根據(jù)成員國每年提交的生態(tài)建設(shè)評估報告進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和管理。

實(shí)施獎懲并舉制度。歐盟國家生態(tài)購買計劃多為10～30年的長期合同，為保證預(yù)期目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，歐盟及其成員國根據(jù)全生命周期績效評價結(jié)果，采取按效付費(fèi)和按級定罰相結(jié)合的獎懲并舉制度進(jìn)行考核。從按效付費(fèi)來看，主要根據(jù)合同約定的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)等級進(jìn)行結(jié)果考核，并支付相應(yīng)的補(bǔ)償。從按級定罰來看，以過程考核和結(jié)果考核為依據(jù)，綜合違約程度和生態(tài)環(huán)境影響

程度對違約者實(shí)施懲罰，包括追還已付補(bǔ)貼及利息、預(yù)扣應(yīng)付補(bǔ)貼所得稅、終止補(bǔ)貼、補(bǔ)貼的10%作為額外的懲罰以及2年內(nèi)禁止參與其他生態(tài)購買計劃等[7]。

結(jié)語

黨的十九大報告著眼于“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，提出要“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，實(shí)質(zhì)就是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改革的重要組成部分，推行政府向社會力量購買生態(tài)服務(wù)，是解決生態(tài)服務(wù)質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題的有效途徑。歐盟國家是20世紀(jì)80年代公共服務(wù)民營化改革的前沿陣地，其在生態(tài)服務(wù)市場化供給演進(jìn)中積累的厚實(shí)經(jīng)驗(yàn)，無疑可為我國生態(tài)購買實(shí)踐提供有益借鑒。需要特別指出的是，生態(tài)購買目前還只是準(zhǔn)市場行為，未來還要重點(diǎn)研究生態(tài)購買后收益機(jī)制的設(shè)計與實(shí)施，以此實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)購買由“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)換。

編輯：趙凡