時間： 2019-07-23 14:14
來源： 中國水網(wǎng)
作者： 薛濤
在6月21-22日召開的“2019(第四屆)供水高峰論壇”上，E20研究院執(zhí)行院長薛濤就“后PPP時代，地方水務(wù)企業(yè)如何改革迎接新機遇”分享了個人的分析和思考。薛濤的報告分三部分，第一部分宏觀分析了《政府投資條例》出臺后，政府投資行為將有何趨勢;第二部分詳細剖析了細分環(huán)保領(lǐng)域與ppp及政府投資條例的關(guān)系，以及各細分領(lǐng)域產(chǎn)生的投資機會;第三部分分析了地方水務(wù)企業(yè)在新趨勢下，如何迎接新機遇。
薛濤
01. 廿年磨一劍，出鞘風(fēng)雷動
——《政府投資條例》的背后
《政府投資條例》于2019年5月5日發(fā)布，7月1日實施，目的是規(guī)范政府投資行為，進一步深化政府投融資體制改革，同時更好地防范政府隱性債務(wù)?！稐l例》對于供水、原水、固廢等公共服務(wù)領(lǐng)域的影響非常巨大。這是因為《條例》的投資定位是“公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護”等公共領(lǐng)域，以非經(jīng)營性項目為主。薛濤表示，政府將更多地退出商業(yè)領(lǐng)域，而對于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府一定會有更強的參與度。
根據(jù)《條例》，政府投資以“直接投資”方式為主，對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補助、貸款貼息等方式。《條例》與PPP項目所涉及的領(lǐng)域有所重合、相互呼應(yīng)。PPP項目中也有政府資本金、補助、貼息等方式參與。
政府的錢怎么花
從2014年“《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)43號)文件”啟動至今，經(jīng)過五年時間，地方政府逐漸把地方賬本從原來“相對模糊”的狀況變?yōu)槿缃竦摹八谋举~”，即“一般公共預(yù)算”、“政府性基金預(yù)算”、“國有資本經(jīng)營預(yù)算”、“社會保險基金預(yù)算”。
因此，大家能更加清晰的看到政府的錢怎么花。樓部長啟動的財政改革五年來，已經(jīng)逐漸形成了新的系統(tǒng)，將政府的“四本賬”與政府的投資行為和采購行為等相對應(yīng)，簡而言之形成以下這張圖，《政府投資條例》也在對其中一些資金流向進一步進行了規(guī)范。
政府的錢怎么花
比如一般公共預(yù)算可以用于公共領(lǐng)域的政府投資，可以支撐PPP，可以用于采購工程、設(shè)備、服務(wù)。另外注意到，在對平臺融資和PPP融資均予以規(guī)范收緊的情況下，近兩年一般債和專項債有較大幅度增加。背后總的邏輯是在2014年以來央地財權(quán)、事權(quán)再分配下，中央對地方的控制力進一步增加。為什么會更多采用債券發(fā)展的模式，而不是原來的平臺模式?薛濤表示，通過發(fā)債的方式，中央對地方的融資行為有更多的管控和關(guān)注，而平臺模式還不夠。這將給專業(yè)平臺的方向帶來新的變化。
《政府投資條例》和《企業(yè)投資條例》
《政府投資條例》和《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》(簡稱“企業(yè)投資條例”)是近兩年出臺的重要文件，幾乎規(guī)范了所有的投資行為。薛濤表示，從兩個條例的邏輯關(guān)系來看，中間還差了一個條例，就是大家非常關(guān)注的“PPP條例”，但“PPP條例”仍在醞釀中，估計近期難以出臺。因此，目前在PPP領(lǐng)域或者社會資本參與的項目領(lǐng)域，最高階法規(guī)依然是發(fā)改委在2015年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。但是由于“PPP條例”的缺失，在“公共領(lǐng)域”和“商業(yè)領(lǐng)域”中間有一塊黃色的領(lǐng)域的空檔(如下圖)，既不能完全由《政府投資條例》規(guī)范，也不能完全用《企業(yè)投資條例》規(guī)范，“目前來看這個缺口還沒有補上?！?/p>
薛濤認為還有一點值得關(guān)注，《政府投資條例》范圍上還有一部分跟《企業(yè)投資條例》交織，即政府和企業(yè)涉及到的公共服務(wù)投資。(注：論壇后所發(fā)布的1098號文進一步對比進行了規(guī)范，具體請參見薛濤評1098號文：PPP行穩(wěn)致遠的進一步，無關(guān)緊縮或釋放)
條例范圍
平臺VS PPP
薛濤表示，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，平臺負責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模與政府通過PPP融資的規(guī)模，由于相關(guān)政策文件的出臺，在2014年之后明顯形成了此消彼漲的互補格局。如果把事件拉長，對此規(guī)律會有更深入的體會。
平臺VS PPP
薛濤強調(diào)，在2019年之后，平臺負責(zé)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施融資一定會大幅上揚。所以PPP在經(jīng)歷這樣的變化之后，總體很可能會回到特許經(jīng)營的范疇，而未來很多特許經(jīng)營和非特許經(jīng)營的部分都將會成為平臺公司專業(yè)化轉(zhuǎn)型之后的增量所在，這也是地方水務(wù)企業(yè)可以特別關(guān)注的。
02. 細草微風(fēng)岸，危檣獨夜舟
——細分環(huán)保領(lǐng)域與ppp及政府投資條例的關(guān)系
第二部分將詳細分析《政府投資條例》出臺后，以及在當(dāng)前PPP的規(guī)范趨勢之下，對各個環(huán)保細分領(lǐng)域的影響。下圖中，在PPP的“a、b、c、d”四個分類中，“政府購買服務(wù)型特許經(jīng)營”、“非特許經(jīng)營的政府購買類型PPP(PFI)”兩類都是預(yù)算資金參與PPP項目具體方式，《政府投資條例》明確表示，凡是投資建設(shè)資金涉及預(yù)算資金，均應(yīng)納入政府投資項目管理范圍。
編輯： 趙凡
目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學(xué)兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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