回歸初心：從成都六廠B廠與澳門自來水項目看中國水業(yè)改革

時間： 2018-03-01 13:35

來源：中國水網(wǎng)

作者：傅濤、湯明旺

澳門自來水項目中，政企雙方建立了良好的合作伙伴關系，這也是亞洲第一個把供水系統(tǒng)服務特許經(jīng)營周期完整完成并成功續(xù)約的項目。該項目30多年的成功運營經(jīng)驗對于國內其他城市的水業(yè)市場化有很好的借鑒意義，對我國水業(yè)市場化改革、亞洲城市水業(yè)PPP發(fā)展乃至國際水業(yè)在亞洲的投資戰(zhàn)略都有很深遠的影響。

二、項目初心注定結果，機制安排影響成敗

從項目本身的出發(fā)點而言，成都自來水六廠B廠主要是為了融資;澳門自來水項目則主要是為了改善自來水供應服務質量。因此，在一定程度上可以說，兩者“初心”不同，注定其結果會有差異。

(一)目的：成都項目強調融資，澳門項目關注服務

成都第六水廠B廠項目中，項目公司成都通用水務-丸紅供水有限公司負責B廠的投資、建設和運營，配套管網(wǎng)含在投資額中(占總投資的60%)，但主要出于投融資的考慮，而非是建設與運營。項目主要設施包括80萬噸/日的取水工程和日產(chǎn)40萬噸凈水的水廠，以及連接水廠和成都市供水管網(wǎng)的27公里直徑2.4米的鋼制輸水管道。本項目在廠網(wǎng)一體化的情形下投資規(guī)模較大，加上投資回收期/特許經(jīng)營期(運營期15.5年)與固定資產(chǎn)的使用壽命不匹配，且未建立水價形成及調整機制，導致特許經(jīng)營權結算水價偏高。

而在澳門自來水項目中，供水資產(chǎn)包括管網(wǎng)均屬公共部門所有，私營部門(項目公司)只有經(jīng)營權，專注于運營，私人投資只用于項目運作及新投資。新投資包括更新和擴大水廠、更換主要管道、建設水庫和后氯化處理站、更新和更換儀表等。且項目公司通過經(jīng)營收益繼續(xù)按照政府批準的計劃進行投資。項目公司每五年向政府提交投資計劃，獲批后每年投資完成情況需向政府報告。在第一個專營合約期，實際投資額維持在每年4000-6000萬澳門元;第二個專營合約期則要求每5年必須投資2.5億澳門元。這部分投資主要用于更新改造、擴大供水能力;未納入5年計劃的項目(如新城區(qū)開發(fā)需要的新增投資等)，由政府承擔投資。新形成的資產(chǎn)在完成折舊后，在經(jīng)營期滿交回政府;未折舊完的資產(chǎn)，由政府在經(jīng)營期滿后按賬面價值購回。本質上說，澳門自來水項目不是以盤活資產(chǎn)為目標，而是以提高服務和水質、滿足發(fā)展需求為目標。因此，社會資本在資產(chǎn)投資方面的壓力較小。

(二)競爭性：成都項目招標選擇，澳門項目過程競爭

成都市政府對成都自來水第六水廠B廠項目正式公開進行國際性招標，33家國外公司或公司聯(lián)合體參與競標;最終確定法國威立雅水務和丸紅株式會社組成的聯(lián)合體為中標人。

澳門自來水項目并非公開招標等競爭性方式，而是直接選擇由法國蘇伊士集團和香港新創(chuàng)建集團共同組成的中法投資控股(香港)增資控股。值得注意的是，澳門自來水項目實際上屬于過程競爭，即在日常運營中政府及所委托的第三方機構對本項目運營服務質量進行定期評估，并與周邊城市的水質、水價、成本等進行比對，激勵私營部門不斷提高管理效率和服務水準?？梢钥闯?，市政公用領域的市場化，除了PPP模式外，通過混合所有者改革的方式對政府或所屬單位、平臺公司持有的項目資產(chǎn)進行并購重組也是一種途徑。

(三)融資：成都項目利用國外資金，澳門項目少量融資

成都六廠B廠項目總投資1.076億美元。資本金比例為30%，約3200萬美元，由項目公司的股東方直接投入，其中法國威立雅占60%，日本丸紅占40%;其余70%來自亞洲開發(fā)銀行和歐洲投資銀行以及由里昂信貸銀行牽頭的5家商業(yè)銀行的融資，所有融資由項目公司負責和優(yōu)化。該項目中，項目公司可將其相關協(xié)議項下的權益、有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和各項收益作為抵押擔保。項目的主要收入保障機制是與成都市自來水總公司簽訂的“無論提貨與否均須付款(take or pay)”購水協(xié)議，并由成都市政府為成都市自來水總公司提供擔保。

澳門自來水項目中，外來資本控股的合資企業(yè)只有1000萬澳門元的注冊資金，企業(yè)憑借良好的信譽和技術服務水平獲得了包括管網(wǎng)和服務的特許經(jīng)營權，而當時自來水總資產(chǎn)近4億澳門元;政府公共部門仍長期持有水業(yè)資產(chǎn)，但資產(chǎn)使用權在企業(yè)，日常維護和新投資也在企業(yè)，有關融資責任在私營部門。

(四)回報：成都項目固定收益，澳門項目以效定價

成都六廠B廠項目中，按照協(xié)議要求，成都市人民政府指定成都市自來水總公司向成都通用水務-丸紅水務有限公司支付水費。支付費用包括額定水量的水費和超額水量的水費。額定水量的水費計算包括固定價格部分和浮動部分，其中浮動價格部分是指在一定條件下，需隨人民幣與美元的匯率變化而進行調整，即匯率變動在±5%以內不做調整，超過±5%時需做相應調整。超額水量的水費計算只含固定價格部分，超額水量的運營價格為額定水量運營價格的1/4。服務價格不包括原水費和稅收(企業(yè)所得稅除外)，僅為制水加工成本，特許經(jīng)營期15年內的綜合平均水價約為1.27元/m3。實質上，成都第六水廠B廠項目服務價格在一定程度上是鎖定的。關于是否為“固定收益”，一方面，保底水量(或“基本水量”)在政企合作中屬于政府承擔項目最低需求量風險的制度安排，已是業(yè)界公認且操作成熟的做法;另一方面，本項目相當于保底水量為100%，其他方面的風險基本均由政府承擔，因此在不少業(yè)內人士看來屬于在當時特定時代背景下的“政府兜底”。

在澳門自來水項目中，專營合約規(guī)定對所有消費者實行統(tǒng)一的收費標準(政府部門享受一定折扣，消防用水免費;政府對低收入家庭提供補貼)。該合約根據(jù)原水取水成本、能源、勞動力及特定管理和維護成本，每年調整水費。澳門自來水項目不是以投資收益率來制定水價，而是以服務業(yè)的基本規(guī)則來制定水價，即以收入盈利率來核定水價，在很大程度上體現(xiàn)了績效導向。當然，后期實施中，受各方面因素影響，澳門自來水原水供應及付費有所變動，改由澳門特區(qū)政府和珠海方面協(xié)調。實際上，自2006年以后，澳門取自珠海的原水費用中，自來水公司承擔的部分不再變動，上漲的費用全部由政府承擔。

澳門自來水項目上，政府在項目公司上有一定比例的參股(政府占股15%)，且水庫、水廠、管網(wǎng)等有關供水設施是由政府租賃給企業(yè)使用。專營合約中約定自來水公司每年支付當年水費總收入中的1.5%給政府，作為特許經(jīng)營租金(即所謂的“專營費”)。對于使用政府所有的供水設施，自來水公司按專營合約約定向政府支付設施使用租金。因此，實際上，政府定期從項目公司(澳門自來水股份有限公司)獲得收益分成及租金收入。

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編輯：趙凡

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