(五)協(xié)同：成都項目監(jiān)管為主，澳門項目多方協(xié)作

成都六廠B廠項目中，政企雙方關(guān)系主要體現(xiàn)在服務(wù)提供與監(jiān)管上。其中，監(jiān)管主體包括成都市建委(供水的主管部門)和成都市自來水總公司(對項目公司在線監(jiān)測系統(tǒng)進(jìn)行實時監(jiān)控、同時每月對項目進(jìn)行隨機(jī)抽查);監(jiān)管體系包括準(zhǔn)入監(jiān)管(公開國際招標(biāo))、水質(zhì)監(jiān)管/服務(wù)監(jiān)管(自來水總公司負(fù)責(zé))、價格監(jiān)管(實質(zhì)上不存在)。

澳門項目中，政府對于企業(yè)運營的監(jiān)管主要體現(xiàn)在兩個方面：一是任命一名駐企業(yè)的常駐代表，負(fù)責(zé)企業(yè)和政府間的聯(lián)系，監(jiān)督企業(yè)的運作，確保企業(yè)能夠按照合約約定的內(nèi)容運作;二是民政總署負(fù)責(zé)對企業(yè)的供水水質(zhì)狀況進(jìn)行檢測和監(jiān)督，保證消費者的利益。政企雙方建立了相互信任的監(jiān)管機(jī)制、良好的溝通機(jī)制，很好地協(xié)同了成本、價格、服務(wù)質(zhì)量等因素，也獲得了公眾消費者的認(rèn)可。這種協(xié)同體現(xiàn)在多個方面。第一，在原水費用的處理方式上，第一個25年專營合約期間，原水成本及供給方式發(fā)生變化，原水費用比重日益加大。政企雙方基于協(xié)同考慮，約定特區(qū)政府補貼原水價格，與澳門自來水共同維持居民水費穩(wěn)定。第二，水質(zhì)監(jiān)測方式上，政企兩方均設(shè)置水質(zhì)檢測中心，雙方共同確定取樣點、分別進(jìn)行檢測，項目公司將自行檢測的結(jié)果上報政府，政府監(jiān)測中心做核對性檢測。自珠海的原水水質(zhì)則由政府委托自來水公司進(jìn)行檢測。第三，共同促進(jìn)節(jié)水，自來水公司作為澳門節(jié)水工作小組之一積極參與有關(guān)事務(wù)，同時政府在新專營合同中提供更大空間讓自來水公司發(fā)展與水處理及供水相關(guān)的其他業(yè)務(wù)。此外，在水價調(diào)整、定期投資、“咸潮”應(yīng)對等方面，各方都做到了較好的協(xié)同。

(六)信息披露：成都項目披露有限，澳門項目全面公開

成都六廠B廠項目除了前期公開招標(biāo)文件及流程公開透明外，后續(xù)簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議及相關(guān)附件并未對外公開，信息披露較為有限。

澳門自來水項目有關(guān)的專營合約、隨后簽訂的補充協(xié)議均在特區(qū)政府公報中予以披露，相關(guān)水質(zhì)監(jiān)測信息也適時對外發(fā)布，透明度高。公眾可以清楚了解政府和自來水公司各自的職責(zé)范圍，以及相互間的協(xié)作，便于過程參與和監(jiān)督，從而一起促進(jìn)澳門供水服務(wù)的不斷提升。

(七)成效：成都項目局部成功，澳門項目先進(jìn)典范

成都六廠B廠項目設(shè)置基本水量(40萬噸/日)，一方面因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、居民節(jié)約用水等因素當(dāng)?shù)貙嶋H用水需求不如規(guī)劃預(yù)期，另一方面一墻之隔的第六水廠A廠被動經(jīng)營而虧損。這在一定程度上也反映出區(qū)域水業(yè)系統(tǒng)優(yōu)化的必要性，因為非系統(tǒng)設(shè)計下的水廠單元的優(yōu)化很可能導(dǎo)致整個系統(tǒng)的低效。本項目中，B廠具有40萬m3的供水能力，特許經(jīng)營協(xié)議約定的保底水量也是40萬m3。而A廠有60萬m3的供水能力，由于B廠失去調(diào)節(jié)彈性，A廠實際供水量常常受區(qū)域總體水量波動影響，常在20-50萬m3之間大波動，因此該廠投資、運營低效。因此，有多位業(yè)內(nèi)人士評價認(rèn)為，成都六廠B廠項目可以說是局部成功、整體卻有遺憾，因為B廠本身合作順利、但這是建立在A廠運營上被動和虧損的代價基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，對于當(dāng)?shù)卣栽谝欢ǔ潭壬弦哉麄€系統(tǒng)的“不經(jīng)濟(jì)”去確保B廠本身的成功。值得注意的是，目前國內(nèi)不少地方涉及供水、排水、垃圾處理等項目中，對人口及相關(guān)變量測算普遍偏樂觀，可能導(dǎo)致后期項目落地時需求低于預(yù)期、投入產(chǎn)出失衡、項目難以運轉(zhuǎn)的情形。

澳門自來水項目中，根據(jù)E20環(huán)境平臺2015年受托實施《澳門自來水股份有限公司專營特許合同績效評估報告》發(fā)現(xiàn)：就服務(wù)效率的提升和行業(yè)發(fā)展可持續(xù)性兩個方面看，澳門自來水項目是一個成功的典范項目。項目獲得成功的主要因素包括：第一，適當(dāng)?shù)哪Ｊ竭x擇是項目成功的基礎(chǔ)。澳門項目參照法國特許經(jīng)營的經(jīng)驗，把最終產(chǎn)權(quán)保留給政府，將投資經(jīng)營權(quán)以專營協(xié)定的方式委托給澳門自來水公司負(fù)責(zé)。第二，戰(zhàn)略投資人引進(jìn)為項目成功提供了保障。法國蘇伊士和香港新創(chuàng)建的合資公司為合作伙伴，專注于水業(yè)運營和服務(wù)水準(zhǔn)的提高，體現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。第三，政府與企業(yè)的協(xié)同關(guān)系使成功因素得以延續(xù)。這是公共服務(wù)領(lǐng)域平衡政府、社會資本、公眾利益的關(guān)鍵。當(dāng)然，澳門自來水項目的成功，也有特區(qū)政治上的特殊性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、人口規(guī)模較小(2017年年底約65萬人口)等因素。

三、環(huán)境系統(tǒng)服務(wù)，回歸改革初心

兩個項目各有特點，對當(dāng)前中國PPP政策及實操均有所啟發(fā)。PPP不是走流程，而是系統(tǒng)化、專業(yè)化、長期化的公共服務(wù)市場化實踐，需要匠心精神、需要專業(yè)執(zhí)行。這是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的基本原則，也是回歸我國改革開放四十年始終為人民謀福利這一初心的內(nèi)在要求。

(一)重視前期工作

PPP項目，尤其是水廠此類項目，項目規(guī)劃、需求預(yù)測應(yīng)做到科學(xué)合理，項目各類風(fēng)險應(yīng)在政企雙方中按照由對風(fēng)險最有控制力(包括控制成本最低)的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險、承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得到的回報大小相匹配、私營部門承擔(dān)的風(fēng)險要有上限等基本原則合理分擔(dān)。“盈利但不暴利”，避免項目固定回報、風(fēng)險兜底等現(xiàn)象。

作為水廠PPP/特許經(jīng)營，采取單體項目實施還是廠網(wǎng)一體模式，可能對政府付費責(zé)任、水價、項目運作產(chǎn)生哪些影響，也是需要權(quán)衡的重要事項。比如，水廠PPP項目的成效需要系統(tǒng)考慮, 不能因為單個水廠作為獨立節(jié)點的優(yōu)化而妨礙整個系統(tǒng)的優(yōu)化;系統(tǒng)優(yōu)化的關(guān)鍵在于對全過程的控制和監(jiān)管, 而不僅取決于水廠這一單點的規(guī)范性。

此外，項目可研、招標(biāo)文件、合同協(xié)議文本的規(guī)范性和完備性也至關(guān)重要。在實操中，PPP合同不完備且沒有調(diào)整機(jī)制或再談判機(jī)制上的安排，將增加再談判中的交易成本，影響PPP各方利益的關(guān)系，并影響公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供。建議在PPP合同中設(shè)置再談判機(jī)制，至少包括再談判的觸發(fā)點、再談判的程序和爭端的解決方式等條款，確保在PPP短則10年、長則30年的合作期內(nèi)能夠共同應(yīng)對各種不確定性因素、協(xié)調(diào)好各方利益，使合作關(guān)系得以持續(xù)。

(二)做到合法合規(guī)

自2014年以來，我國PPP改革不斷深入，相關(guān)政策日趨完善。包括《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金(2014)76號)、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)等系列政策，對地方投融資及PPP模式應(yīng)用都提出了具體的要求，劃定了紅線、底線。比如成都自來水第六水廠B廠和澳門自來水廠有些操作和當(dāng)前的最新政策可能不太相符，如澳門項目采取非招標(biāo)方式選擇社會資本方;又如成都項目中原國家計委、國家外匯管理局分別為項目出具了支持函。

編輯： 趙凡