省級PPP項目推進效果分析——以河南省為例

時間： 2018-01-05 14:03

來源：中國水網

作者：湯明旺

數據根據河南省財政廳PPP專欄2017年12月26日《關于調整廳PPP項目庫的公告》整理。

付費機制上，政府付費和可行性缺口補助比例高，分別為60.2%(60個)、38.8%(40個)，使用者付費的僅為2.9%(3個)。這反映政府付費PPP仍可操作，但應在符合92號文相關規(guī)范下合規(guī)、合理推進。

四、配套制度：強化規(guī)范發(fā)展及項目庫管理情況

(一)制度建設

2014年11月27日，河南省人民政府發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》(豫政〔2014〕89號)，鼓勵社會資本通過特許經營權等方式參與城市基礎設施和公共服務項目投資運營，拓寬城鎮(zhèn)化建設資金渠道，提高公共產品供給質量和效率，激發(fā)社會資本活力，加快轉變政府職能，實現經濟效益和社會效益共同提高。

2015年，河南省財政廳印發(fā)《河南省PPP開發(fā)性基金設立方案》(豫財資合〔2015〕5號)，在全國率先設立省級PPP基金。根據該方案，擬設立70億元的河南省PPP開發(fā)基金;該基金通過資本支持和技術援助兩種形式對河南省PPP項目給予支持。2017年繼續(xù)加快省PPP開發(fā)性基金投資運作，對全省PPP項目提供資金支持和技術援助，目前已投資16.47億元支持15個項目，帶動金融機構投資61.39億元。

2017年5月11日，河南省政府辦公廳印發(fā)《河南省政府和社會資本合作(PPP)項目操作流程》(豫政辦明電[2017]62號)，從項目儲備、項目論證、社會資本方選擇、項目執(zhí)行等4個環(huán)節(jié)，簡化PPP項目操作流程，進一步加快推進河南PPP項目落地實施。該操作流程的亮點包括明確項目審批方式、簡化實施方案編制、實行實施方案聯審及優(yōu)化招標工作程序等幾個方面。

(二)“三庫”管理

2015年，河南省財政廳政府和社會資本合作管理中心制定了《建立專業(yè)機構咨詢庫、合作伙伴(運營商)庫和金融機構庫的方案》。后續(xù)還有配套措施出臺，如2016年7月，公告實施《河南省財政廳PPP意向合作中介機構信息公布辦法(試行)》。根據該公布辦法，河南省財政廳采取在線注冊方式引進各專業(yè)領域中介機構參與PPP項目，并在每季度公布項目庫項目簽約中介機構信息。2017年2月，河南省財政廳PPP管理中心發(fā)布《關于加強合作伙伴庫金融機構庫管理的公告》，強化入庫審核、完善退出機制。截至2017年3月底，入庫合作伙伴102家、金融機構19家、中介咨詢機構132家，強制退出金融機構1家。

(三)項目庫管理

2016年2月，《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南(試行)》印發(fā)。該入庫指南(試行)明確了入庫項目范圍：(1)適宜采用政府和社會資本合作模式;(2)投資總額和期限符合要求;(3)項目能建立清晰的風險分擔機制。其中，要求項目投資總額原則上不低于1.5億元;合作期限原則上不低于10年。和其他省份相比，有投資總額底線的限定，事實上剔除了投資規(guī)模小、采用PPP模式必要性較弱的項目入庫，有利于提高PPP項目的操作效率。

根據財辦金〔2017〕92號文相關的政策文件，河南省財政廳于2017年12月25日印發(fā)了《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南》(豫財資合〔2017〕1號)。該文件遵從財辦金〔2017〕92號文有關嚴格入庫管理、項目庫動態(tài)管理的基本要求，并在一些方面進行了探索和創(chuàng)新：

(1)要求打包類原則上是上下游或同類項目，這有助于規(guī)避實操中將無關項目隨意捆綁的情形;

(2)實施方案要求必須包含績效評價的內容，這將有利于項目落地后績效考核的實施;

(3)管理庫入庫組織專家進行評審把關，入庫實現流程化、規(guī)范化，非規(guī)范操作的項目僥幸入庫之路被堵死。

截至目前，河南省財政廳PPP管理中心已先后公布9次調整PPP項目庫。最近一次為2017年12月26日《關于調整廳PPP項目庫的公告》。

(四)專家?guī)旃芾?/p>

2016年7月，河南省財政廳PPP管理中心發(fā)布《公開征集政府和社會資本合作(PPP)專家的公告》。2016年9月，經過評審，共有278人符合條件，涉及政策、法律、財務、咨詢及行業(yè)等5類。2017年11月，河南省財政廳發(fā)布《公開征集政府和社會資本合作(PPP)專家的公告》，向社會公開征集第二批政府和社會資本合作(PPP)專家。相比第一輪，第二輪對推介專家的要求也有所提高，如在省內財政、投資、行業(yè)管理等政府部門任職的要求參與過至少3個PPP項目的實施。

該專家?guī)煲褜幽鲜PP事業(yè)發(fā)展發(fā)揮作用。專家?guī)斐闪⒁院?，各地市積極抽取專家參與當地PPP項目識別和擬實施的PPP項目物有所值評價及實施方案論證，有效地提高了入庫項目質量，很大程度消除了PPP項目實施方案中存在的各種問題，如：政策理解偏差、資產權屬問題、財務指標選擇、稅收問題、法律問題等，使項目具備很高的可落地性。2017年第三季度，河南省財政廳組織了省庫推介專家赴河南省各地市就PPP工作進行督導。在主要政策出臺前，省財政廳PPP管理中心也積極征求推介專家的意見，如就《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南》組織了若干次研討。在項目庫審核方面，PPP推介專家在最近的一次項目庫調整中首次參與評審。

五、實操：主要難題與思考

(一)落地率低如何破解?

從全國來看，2017年9月末，管理庫項目數為6778個，總投資10.1萬億元，落地率為35.2%。而河南省PPP項目，落地率僅為27.1%，低于全國水平近8個百分點。

落地率的原因復雜多樣，包括項目方案設計、地方財力水平、政府履約信用、社會資本參與意愿、金融機構融資審核等等。中部另一省份也總結指出，該省PPP面臨對政策把握不準、內容設計空泛、財務測算套用模板、績效付費機制設計不合理、主體多難以協(xié)調、監(jiān)管體系不健全等各種問題。哪些是影響落地的主要因素，這些障礙如何解決，有待各方進一步研究。

(二)政府付費類項目何為審慎開展?

財辦金〔2017〕92號要求審慎開展政府付費類項目?！逗幽鲜∝斦dPPP項目庫入庫指南》(豫財資合〔2017〕1號)指出“審慎開展政府性項目及政府支出比例較大的可行性缺口補助類項目”，“對本級PPP項目財政支出責任占比較高地區(qū)、申請納入項目管理庫的項目，同級財政部門應從嚴從緊控制”。

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編輯：趙凡

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