省級(jí)PPP項(xiàng)目推進(jìn)效果分析——以河南省為例

時(shí)間： 2018-01-05 14:03

來(lái)源：中國(guó)水網(wǎng)

作者：湯明旺

實(shí)操中，“審慎開展”該如何定義?目前行業(yè)內(nèi)眾說(shuō)紛紜。有些地方政府為保守起見，理解為政府付費(fèi)類項(xiàng)目不能再做。有些PPP專家也建議不做，或緩做。部分地方政府和咨詢公司則為了將項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制從政府付費(fèi)變成可行性缺口補(bǔ)助，在一些原本是政府付費(fèi)類的項(xiàng)目中生硬的接入一些可經(jīng)營(yíng)的有現(xiàn)金流收入的項(xiàng)目，不考慮實(shí)際可操作性或者捆綁進(jìn)來(lái)的項(xiàng)目是否與PPP的主旨相關(guān)。但地方城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)的供給不能停，涉及政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目該如何操作，亟需更明確的政策解讀和方向指導(dǎo)。

(三)項(xiàng)目庫(kù)退庫(kù)如何處理?

財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)要求集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目，對(duì)不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保及未按規(guī)定進(jìn)行信息公開等任一情形的，應(yīng)予以清退。但退庫(kù)后如何處理，政策并沒有明確。比如，未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方中標(biāo)的PPP項(xiàng)目，清退后是重新招標(biāo)還是私下繼續(xù)執(zhí)行?又如，“尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過(guò)10%上限的”予以退庫(kù)，而“所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過(guò)10%上限”且項(xiàng)目已完成采購(gòu)、進(jìn)行執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目如何處理，先啟動(dòng)及后啟動(dòng)的PPP項(xiàng)目之間風(fēng)險(xiǎn)和收益(財(cái)政支出)如何協(xié)調(diào)?“雖已開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的”，如果項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段，此時(shí)清理出庫(kù)，社會(huì)資本方利益如何保障，政府和社會(huì)資本之間的合作關(guān)系如何延續(xù)或妥善處置?這些問題，在92號(hào)文規(guī)定的2018年3月31日集中清理截止前是無(wú)法回避的問題。

(四)融資難的問題如何解決

財(cái)政部和E20環(huán)境平臺(tái)聯(lián)合編著的《PPP示范項(xiàng)目案例選編——水務(wù)行業(yè)(第二輯)》中，專家對(duì)案例融資進(jìn)行分析后指出：財(cái)政實(shí)力弱、中標(biāo)社會(huì)資本不強(qiáng)的PPP項(xiàng)目存在融資困難，即便是已經(jīng)進(jìn)入示范的個(gè)別項(xiàng)目，其股權(quán)融資、債權(quán)融資還都沒有完全落實(shí)，存在較大的不確定性。從總體上看，PPP項(xiàng)目普遍面臨的融資難題，尤其是非示范項(xiàng)目會(huì)顯得更加突出。

包括河南省在內(nèi)，很多省份的PPP項(xiàng)目為區(qū)縣項(xiàng)目，地方財(cái)力并不強(qiáng)，不少PPP項(xiàng)目會(huì)面臨融資這道坎兒。92號(hào)文對(duì)績(jī)效付費(fèi)機(jī)制上的嚴(yán)格要求，以及《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》等政策的出臺(tái)，PPP項(xiàng)目融資可能需要進(jìn)行更周密的籌劃。

(五)民營(yíng)資本參與程度低的問題

當(dāng)前，PPP項(xiàng)目中標(biāo)金額和中標(biāo)數(shù)量上，國(guó)有背景公司占多數(shù)。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，從項(xiàng)目成交金額看，截至2017年11月，國(guó)有合計(jì)為76%;民營(yíng)合計(jì)為24%。項(xiàng)目成交數(shù)量上，國(guó)有成交數(shù)量占比為53%，民企占比為46%。

圖4 不同社會(huì)投資人中標(biāo)PPP項(xiàng)目金額

數(shù)據(jù)根據(jù)明樹數(shù)據(jù)《2017年11月全國(guó)PPP項(xiàng)目市場(chǎng)動(dòng)態(tài)》整理繪制。

圖5 不同社會(huì)投資人中標(biāo)PPP項(xiàng)目數(shù)量

數(shù)據(jù)明樹數(shù)據(jù)《2017年11月全國(guó)PPP項(xiàng)目市場(chǎng)動(dòng)態(tài)》整理繪制。

我們對(duì)河南省已落地的財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目進(jìn)行梳理分析進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，央企和地方國(guó)企中標(biāo)項(xiàng)目數(shù)達(dá)到33個(gè)、中標(biāo)投資額為728.6億元，在已落地項(xiàng)目中的占比分別達(dá)到62%和84%。此外，民營(yíng)資本中標(biāo)的主要集中在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等投資相對(duì)較小的領(lǐng)域，而投資規(guī)模大的市政工程類項(xiàng)目則基本在央企、地方國(guó)企手中。

有專家在分析國(guó)企與民企參與問題上指出，這屬于“PPP政策導(dǎo)向與市場(chǎng)偏好的背離”，地方政府發(fā)自肺腑歡迎的投資人，不是PPP政策最初瞄準(zhǔn)的民間資本，而是央企國(guó)企，他們才是本輪PPP的主力軍。這可能需要從政策層面更好地疏導(dǎo)市場(chǎng)。

規(guī)范發(fā)展的PPP3.0時(shí)代，運(yùn)營(yíng)是核心、績(jī)效為導(dǎo)向，PPP項(xiàng)目將由重建設(shè)向重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，地方PPP項(xiàng)目各項(xiàng)工作也應(yīng)在此基礎(chǔ)上穩(wěn)妥推進(jìn)，忠于初心、回歸本源，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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編輯：趙凡

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