作者有話說：

近日，沒克服筆下沖動(dòng)的毛病，寫了篇檄文要把環(huán)保踢出特許經(jīng)營，引來不少新老朋友與我小聲同意或者辯論（PPP咨詢從業(yè)者是不能像我這樣超脫的）。尤其值得一提的是，上海城投好友王強(qiáng)博士周末與我的一番談話，啟示我又從另一視角看待這兩大概念之間的關(guān)系。本文借用了王強(qiáng)博士所創(chuàng)立的政府管制型特許經(jīng)營的概念，（對(duì)于他提出的與之相對(duì)的政府采購型特許經(jīng)營我略有不同意見后敘），就此特別謝過。

前天（周五），上海的第一屆PPP融資論壇勝利召開(陳國強(qiáng)律師戲稱為海派PPP，一眾上海大咖悉數(shù)上陣，贊一個(gè))。我詳細(xì)看了論壇各位的發(fā)言，經(jīng)典之余，好像很少出現(xiàn)特許經(jīng)營四個(gè)字，即便基礎(chǔ)設(shè)施方面已經(jīng)多次涉及。但是，特許經(jīng)營真的是PPP可以繞過去的么？此時(shí)，正值特許經(jīng)營立法重啟（但我對(duì)目前的草案有很多不認(rèn)可），而同時(shí)，財(cái)政部PPP立法也箭在弦上。如今這一幕，不由讓筆者想起當(dāng)年的招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法之間的那場“風(fēng)花雪月”的故事。政府采購法中凡是涉及招標(biāo)的環(huán)節(jié)，必須要遵從招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定。那么，未來的二法天下，應(yīng)該也是如此局面。值此關(guān)鍵時(shí)刻，為PPP和特許經(jīng)營的健康發(fā)展計(jì)，還是需要發(fā)聲、發(fā)聲再發(fā)聲！

本文結(jié)合我本周在中國發(fā)展研究基金會(huì)和南寧中環(huán)協(xié)餐廚大會(huì)兩度發(fā)言的思考，在特許經(jīng)營和PPP的“恩怨情仇”之間，希望進(jìn)一步捋出些許頭緒。

一、歷史造成的特許經(jīng)營的先入為主，和其對(duì)于設(shè)施類PPP的適用性

近期高法對(duì)特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的判例，讓我看到，畢竟特許經(jīng)營系統(tǒng)已經(jīng)運(yùn)行十多年，里面的一些積淀存在著重要的價(jià)值。特許經(jīng)營的法規(guī)和實(shí)操系統(tǒng)里，對(duì)于“設(shè)施”有著較好的適用性，這是因?yàn)榛谥袊膰椋姓O(shè)施是我國“特許經(jīng)營系統(tǒng)”發(fā)端的地方---2003年原建設(shè)部城建司以市政六項(xiàng)（基本都是市政基礎(chǔ)設(shè)施）啟動(dòng)的特許經(jīng)營。而目前的PPP法規(guī)系統(tǒng)尚未建設(shè)完成，有些空缺會(huì)使人即使明知特許經(jīng)營系統(tǒng)存在邏輯誤導(dǎo)，依然還傾向沿用這套系統(tǒng)。

插一句，由于央企無處不在的威力和電力系統(tǒng)的全國性屬性適合前者縱馬馳騁(至少是一個(gè)原因)，雖然來賓電廠是中國最早的PPP（特許經(jīng)營）項(xiàng)目，卻沒有遍地開花。而市政六項(xiàng)分割在各縣市的權(quán)責(zé)分配格局，導(dǎo)致原有利益主體分散，目標(biāo)市場割裂，反而阻礙了央企的獨(dú)大，造成了相對(duì)而言社會(huì)資本（包括地方國企）百花齊放的局面，充分的競爭，帶來了前二十年來PPP在中國推行最成功的領(lǐng)域。雖然如此，我們還是要看到，民企融資成功本高和斷鏈風(fēng)險(xiǎn)大的特征，導(dǎo)致最終在E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖的A方陣中，還是漸漸由市場機(jī)制良好的地方國企占據(jù)大頭。

二、資產(chǎn)屬性很重要，引入“二維法”

恰恰由于以上原因，如果只考慮一個(gè)經(jīng)營性的角度，好像還不能將這個(gè)問題剖析清楚。對(duì)于“設(shè)施”這種概念，本質(zhì)上是其資產(chǎn)屬性，包括融資需求，也包括能夠“轉(zhuǎn)固”的沉淀性和不易流通的特點(diǎn)，以及由此在資本市場的融資和抵押能力。（目前看，E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖A方陣的PPP發(fā)展和上市之路，基本都靠著配合政府支付信用的強(qiáng)資產(chǎn)屬性而帶來。）

在特許經(jīng)營咨詢的低潮期，我曾攜央企之光環(huán)，率隊(duì)從麥肯錫手中搶了個(gè)大單，為美國通用電器做了一系列中國水市場戰(zhàn)略咨詢項(xiàng)目。擔(dān)心中國的咨詢公司一向擅于“假大空”，GE的中國區(qū)同事們?yōu)榇藢ｉT培訓(xùn)了我們一通國際咨詢方法。其中，給我留下深刻印象的，就是無處不在的二維分析法。

由此，我們將經(jīng)營性和資產(chǎn)屬性作為兩個(gè)維度，套用這樣的二維分析法，豁然發(fā)現(xiàn)，好像問題清晰了不少，VIVA, MCKINSEY!

三、詳解經(jīng)營屬性和資產(chǎn)屬性二維尺度

經(jīng)營屬性：特指的是社會(huì)資本面對(duì)直接收益的使用者（民眾或某些企業(yè)）經(jīng)營和收費(fèi)的屬性。此處的經(jīng)營性并不完全等同于國家發(fā)改委2724號(hào)文的“經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性”三個(gè)概念，2724號(hào)文更多從收費(fèi)是否可以完全支撐項(xiàng)目角度來區(qū)分這三個(gè)概念，而本文中的經(jīng)營性，則強(qiáng)調(diào)直接向使用者收費(fèi)的基礎(chǔ)，我認(rèn)為，所謂特許經(jīng)營中的“經(jīng)營”二字的核心理念，應(yīng)該與“直接面對(duì)非政府的收益者”這個(gè)概念高度相關(guān)。與此二字理念一致的是我們的公用事業(yè)價(jià)費(fèi)系統(tǒng)中的“經(jīng)營性”收費(fèi)對(duì)比行政事業(yè)型收費(fèi)的“經(jīng)營”二字。

此外，對(duì)應(yīng)經(jīng)營性，其實(shí)另一個(gè)詞非常重要，就是壟斷性。壟斷性只有在強(qiáng)經(jīng)營屬性的范疇內(nèi)才有可能存在。而其是否能夠存在，則在于項(xiàng)目本身由于資產(chǎn)屬性伴生的網(wǎng)絡(luò)覆蓋型特點(diǎn)而具有了先天壟斷性（當(dāng)然依然還需要有政府的授予確認(rèn)），還是在弱資產(chǎn)屬性領(lǐng)域，由于僅僅政府授予而具備的后天壟斷性。更關(guān)鍵的，是我們要知道，弱經(jīng)營屬性項(xiàng)目往往既不存在先天壟斷性的基礎(chǔ)，也不存在后天索取壟斷性的需求。由此，我們還要在表格中，對(duì)壟斷性特征再做一次解析。

強(qiáng)經(jīng)營屬性：社會(huì)資本方的業(yè)務(wù)直接與作為民眾或某些社會(huì)企業(yè)（非政府）的使用者接觸，并具有收費(fèi)的權(quán)利和能力。出于公益性需要，政府可以存在補(bǔ)貼。

弱經(jīng)營屬性：社會(huì)資本方實(shí)際上是在直接完成政府訂購的某些產(chǎn)品，找不到可支付的受益者，或者無法直接向受益者收費(fèi)?；静幻鎸?duì)民眾或其他企業(yè)，由此本質(zhì)上不存在任何經(jīng)營自由。由此，弱經(jīng)營屬性的一定是高度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目。弱經(jīng)營屬性區(qū)域不需要考慮壟斷性特征。

資產(chǎn)屬性：如前所述，資產(chǎn)屬性，包括項(xiàng)目的融資功能，資產(chǎn)轉(zhuǎn)固的傾向，不易流通變現(xiàn)的特征。說通俗點(diǎn)，水泥鋼材構(gòu)成的固定設(shè)施成為這類屬性強(qiáng)的基本特征。

類比壟斷性，在資產(chǎn)屬性中還有融資強(qiáng)度屬性一個(gè)子維度。地方政府無論推行特許經(jīng)營還是PPP，其融資目的是重要的出發(fā)點(diǎn)，不管我們?cè)趺磸?qiáng)調(diào)。但是不同的項(xiàng)目，其融資強(qiáng)度還是有所不同。在強(qiáng)資產(chǎn)屬性區(qū)域，不需要區(qū)分融資強(qiáng)度，因?yàn)閹缀跻欢ㄊ菑?qiáng)融資強(qiáng)度。在弱資產(chǎn)屬性區(qū)域則會(huì)有所區(qū)別。

編輯： 李艷茹