時間： 2015-12-03 10:55
來源： E20環(huán)境平臺
作者： 薛濤
強資產(chǎn)屬性和弱資產(chǎn)屬性比較好理解。值得一提的是，我認為例如車輛類投資，由于流通性好，屬于弱資產(chǎn)屬性，這也是我觀察A方陣企業(yè)可以在村鎮(zhèn)這樣的支付風險較大的領(lǐng)域敢于自購車輛進行垃圾收運的PPP模式的一個基礎(chǔ)。
四、DUANG! 二維圖呈現(xiàn)，很有意思
E20研究院PPP研究矩陣
首先重新需要開宗明義下，按照國際慣例，我個人認為PPP是大于特許經(jīng)營范圍的概念，本圖中的PPP，姑且可以理解為拋去適用特許經(jīng)營范圍的PPP的其余部分。
1區(qū)是典型的最適合特許經(jīng)營的領(lǐng)域，而且，繼承當年建設(shè)部推進的勝利果實，相對法規(guī)、文本和各類操作配套經(jīng)驗齊備。更重要的是，政府作為監(jiān)管者，凌駕于社會資本與使用者（民眾）兩方之上，項目結(jié)構(gòu)設(shè)計的諸多要素，在這類項目中淋漓盡致的與特許經(jīng)營的主邏輯充分貼合。比如價格一般為經(jīng)營性收費，而說到價格調(diào)整機制，聽證會是理所當然最適合的程序。比如說到與作為監(jiān)管方之政府的爭議解決，行政復議也是可以理解的正常選擇。此外，地鐵、自來水、燃氣、供熱四個主項的強資產(chǎn)屬性，也帶來了特許經(jīng)營條例和特許經(jīng)營立法的草案的諸多規(guī)定的高度適用性?？紤]到政府要保持監(jiān)管的地位，股權(quán)合作模式是這個區(qū)域項目經(jīng)常采用的模式。
此外，強經(jīng)營屬性強資產(chǎn)屬性的區(qū)域，往往由于其“設(shè)施管道化”的網(wǎng)絡(luò)覆蓋性特點，具備天然的壟斷性。地鐵、自來水、燃氣、供熱就是典型的四大案例。如果說有例外，就是工業(yè)危廢處置中心，由于固體廢棄物可以用汽車運輸，并不受制于強資產(chǎn)屬性中的設(shè)施管道化特征，最終使用者可以用腳投票，所以這類項目僅僅具備相對較弱的由政府后天賦予的壟斷權(quán)（來自于區(qū)域牌照的發(fā)放密度和轉(zhuǎn)移的監(jiān)管力度）。醫(yī)院本質(zhì)上也類似于這種情況，其中一些項目結(jié)構(gòu)設(shè)計就很耐人尋味了。
2區(qū)是個很偏門的領(lǐng)域，我能想到的最好的例子就是出租車，由于存在政府特許，牌照是被政府監(jiān)管的具有“特許經(jīng)營”屬性的“弱壟斷附加”。對這部分的PPP的特性，長期被忽視了。仔細想來，這才出來了對政府額外征收牌照費的爭議，和杭州取消牌照費后的大家的一致好評。
3區(qū)我認為則是典型的應(yīng)完全拋開特許經(jīng)營概念的PPP領(lǐng)域。上述項目的社會資本參與方，其用戶只有一個，就是政府自己，因此幾乎所有項目在目前都要極大比例的依賴政府支付，而幾乎沒有什么經(jīng)營性特征。這個區(qū)域，社會資本方和政府是典型的平等的買賣關(guān)系。特許經(jīng)營的諸項特征，均與此格格不入。比如，哪有什么壟斷性特征？由此何必要授予特許經(jīng)營權(quán)。另外，何來價格聽證機制？價格是有平等買賣雙方公平約定并以此執(zhí)行。比如，何來爭議要去行政復議？作為平等買賣雙方，出現(xiàn)爭議，必須走仲裁或訴訟，才能保障PPP社會資本參與方的基本權(quán)利。值得注意的是，這部分區(qū)域還有個現(xiàn)象，就是很大比例，政府沒有收費來源，而是要通過土地出售收入或稅收支付。由此可見，政府采購服務(wù)是這個區(qū)域最準確的基本邏輯，政府采購型PPP是這個區(qū)域最合適的詞匯。在這個區(qū)域中具有強融資強度的項目，由于背離資產(chǎn)屬性，政府支付信用又不完善，是我們現(xiàn)在在PPP推進中最容易放空的領(lǐng)域，比如海綿城市和土壤修復。
值得一提的是，當前的特許經(jīng)營立法草案的描述中，仔細讀來，以“公共服務(wù)”一詞為名，將這部分區(qū)域都包含在內(nèi)，是極其不可取的，會帶來各種基本邏輯的混亂，而影響PPP的健康發(fā)展。而未來環(huán)保治理的大部分支出，都會落在這個區(qū)域，這是筆者為此沖動大聲吶喊的主要原因。
4區(qū)我之所以留到最后說，因為這是個最敏感的區(qū)域。捅漏了說，就是未來特許經(jīng)營法和PPP法覆蓋重合最容易出現(xiàn)的地方。在不具備經(jīng)營屬性這個特征上，4區(qū)是與3區(qū)一致的，也包括僅有政府作為唯一用戶（發(fā)電或者沼氣出售這種成本補充行為的存在不能模糊其核心邏輯），真正的收益者無法付費（路橋）或者只能付費給政府（污水垃圾等）。在這個領(lǐng)域作為垃圾廠、污水廠乃至餐廚廠通常采用BOT模式，其本質(zhì)是政府需要以“照付不議”的保底量方式按質(zhì)按量提供處理物，如果未能提供，則需要支付基本的費用保障社會資本參與方的成本回收。同理，處理價格來自事先約定和采用調(diào)價公式剛性調(diào)整，并不適用聽證會調(diào)價機制。又如我個人強烈認為，在這個區(qū)域，如果出現(xiàn)爭議無法解決，當然應(yīng)該走仲裁或者訴訟，行政復議違背公平極其不可取。
然而，王強博士的建議也使我陷入思考，考慮到10多年的歷史成就的積淀，將其作為特許經(jīng)營存在，在這類項目的強資產(chǎn)屬性特征上有很多吻合的好處，比如前文提到的特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押融資的模式和最近的突破，還有長期以來將污水、垃圾等市政六項的環(huán)保部分納入特許經(jīng)營的習慣。
此外，再結(jié)合我鐘愛的環(huán)保領(lǐng)域PPP說幾句：第一，我依然認為環(huán)保領(lǐng)域幾乎都落在了3、4縱向區(qū)域，特許經(jīng)營的很多基本邏輯存在諸多不適合。第二，結(jié)合水十條的剛性要求而帶來未來需求旺盛需要重點關(guān)注的，具有“環(huán)境績效合同服務(wù)”特征的城市小流域治理（也包括海綿城市和黑臭水體等高熱領(lǐng)域）的項目，往往會具有橫跨3、4區(qū)域，比如河道整治和污水廠乃至管網(wǎng)的打包。將本屬于3區(qū)域的弱資產(chǎn)屬性大大加強。典型案例就是南寧那考河項目。第三、需要再次強調(diào)的是，當前環(huán)保治理的核心矛盾是如何提高治理效果而突破系統(tǒng)集成的難題，在環(huán)保治理項目中過于強調(diào)“2724”號文所提到的那種“經(jīng)營性”開發(fā)往往會導致舍本逐末，這部分在我之前所寫的“環(huán)保領(lǐng)域PPP推進的六大障礙”中已有詳述。
五、二法走向的建議
由于目前各部委立法出文都有不約而同的“泛化”的偏好，我認為，如果無法阻止泛化，那么，盡量分類并各自針對性描述，也許是個彌補基本邏輯模糊的方案。
此外，結(jié)合現(xiàn)在兩法并行的局面，未來的走向，也許現(xiàn)在還未可知，如果PPP法最終流產(chǎn)，我們只能希望，在當前的特許經(jīng)營立法中，將特許經(jīng)營分為政府管制型特許經(jīng)營和政府采購型特許經(jīng)營，并對非設(shè)施屬性的公共服務(wù)采購結(jié)合其特點分別描述。
編輯： 李艷茹
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
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