時間： 2016-10-18 17:13
來源：
作者： 薛濤
1、PPP只有三階段
在我個人看來，雖然金永祥先生的PPP五階段更細致，但從突出核心邏輯來講，我認為PPP就只有三階段。發(fā)改委確實是PPP的最早的引路人，他的前身計委啟動的幾個最早的PPP試點項目打開了中國PPP運動的大門。隨后真正發(fā)揚光大的卻是建設(shè)部（其實就是城建司，這個其實是在中國影響資產(chǎn)最大而由此最繁忙的主管司——建國以來幾千萬億的地方市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的沉淀）。其實雖然有這樣那樣的問題，從總體發(fā)展局面、秩序狀況和對產(chǎn)業(yè)培育和公共服務效率的提升成果來看，建設(shè)部2003年啟動的特許經(jīng)營取得的成績是可圈可點的，形成了規(guī)模，促進了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高了公共服務效率，然而其積累的很多財富到現(xiàn)在還沒有很好的挖掘。而與之相比，現(xiàn)在的PPP在成熟度、實現(xiàn)公共服務效率提升和產(chǎn)業(yè)升級等方面離所設(shè)定期望的距離，都與前輩尚有距離，理想很美好現(xiàn)實很骨感，由財政部挑頭而發(fā)改委隨后跟進的PPP2.0，曾經(jīng)在早期出現(xiàn)有點蔑視PPP1.0版本的情況，還由于驕傲而強迫改造本已相對成熟和很適合操作的特許經(jīng)營項目，鬧了些笑話，里面的浮躁情緒值得反思。到現(xiàn)在為止，在污水廠和垃圾廠的單體BOT模式上，我曾經(jīng)參加過的項目評審，在增加的一些程序中，除了可承受力評價我覺得有意義以外，PPP2.0的其他方面的積極意義并不明顯，相反，由于現(xiàn)在項目太多了，某些這樣的成熟特許經(jīng)營模式的項目做得反而質(zhì)量下降了(即便是名牌咨詢公司的項目)，這也是相當?shù)牡踉帯?/p>
2、來賓電廠顯端倪
為什么我喜歡分為三階段看PPP的中國歷程，除了分析建設(shè)部的功勞以外，還有一個原因，就是來賓電廠給我的思考。這個在第一階段被推崇為第一典范的項目，并不能像第二階段的特許經(jīng)營，為我們帶來北控首創(chuàng)光大錦江這樣的龍頭上市公司和我們E20稱之為環(huán)境產(chǎn)業(yè)A方陣的一批成熟企業(yè)。對這個現(xiàn)象的思考引發(fā)，形成了我看待中國特色PPP的三大關(guān)系視角，而這個就是體現(xiàn)我前言中所說的PPP研究和推進要尊重國情的含義。
這三大關(guān)系，就是央地關(guān)系、部委關(guān)系和公私關(guān)系（所有制關(guān)系）。成功的電廠BOT模式并未得到廣泛復制，是因為當年老電力部統(tǒng)籌逐步形成的五大電力集團分割了市場。這里面有好幾層可以分析的：首先，這類有關(guān)全國統(tǒng)籌布局需求的市場，一般都有中央部委及其下屬公司高度控制，最終這些公司轉(zhuǎn)換為中央企業(yè)，而這些企業(yè)的實力強大，民營資本很難與之匹敵（甚至部委就根本沒有討論過開放給社會資本的問題），即便市場化也最多是推進一些混合所有制改革而已。類似的還有通信和鐵路等。那么，其實供電、通信、鐵路這些也屬于公共服務（比如在香港他們是被一個機構(gòu)同時和威立雅的垃圾處理一起被監(jiān)管的），卻不能廣泛發(fā)展PPP和形成以社會資本為龍頭的產(chǎn)業(yè)格局。與之對應的是，地方國有企業(yè)（投融資平臺和專營公司）分散而弱小，在建設(shè)部特許經(jīng)營條例頒布后被摧枯拉朽地為社會資本巨無霸們所分割蠶食。
所以，從這個分析里，可以看到央地關(guān)系的身影，也可以看到所有制關(guān)系的影響。對比西方PPP的發(fā)展，不需要面對這么巨型的中央企業(yè)，有些國家（不過日本和我們類似）沒有那么分散的地方國有企業(yè)，或者這些企業(yè)的政企不分情況也有很大不同，這些都會影響PPP在中國的演進模式。
綜上所述我們可以看到，我們的PPP出生在我們這個土壤上，最終就會演變成集中在地方政府財權(quán)事權(quán)范圍內(nèi)的PPP，那么，這里還有些深層原因，可以在央地關(guān)系中找到。
3、三大關(guān)系定終身
3.1 央地關(guān)系
央地關(guān)系的核心，就是央地的財權(quán)事權(quán)的分配。那么其背后，是我們中央政府和地方政府的關(guān)系，與西方的各州縣高度自治的治理模式比，我們的地方政府更像沒成年的兒子，缺乏獨立性，需要中央政府為其承擔無限責任，對應的中央政府對地方政府也有很大的控制力，這兩個特點顯著影響了我們的PPP的演進（我本人堅信中央集權(quán)管理模式的國情合理性和“道路自信”，此處不再細表）。首先，中央政府要一直控制地方政府的融資沖動（融資沖動的由來當然是兒子為了滿足老爹的考核標準而得到升遷），而PPP2.0，就是由此為了替換投融資平臺而來。其次，中央政府有救助地方政府免于破產(chǎn)的責任，而PPP后，破產(chǎn)的主體變成了社會資本，是不是可以使中央政府免于救助呢？情況恐怕又沒有那么簡單，因為現(xiàn)在的PPP，最終拖累的是銀行，那么，國有制的屬性和安定團結(jié)的因素，我們的銀行也是要中央政府救的。
這些問題，都會導致我們在借鑒PPP的西方經(jīng)驗時簡單照搬，如果不充分考慮地方政府行為邏輯，就會容易犯當年“王明的教條主義”錯誤，比如英倫范的PFI。細想下，現(xiàn)在有些人批評的PFI類的PPP項目有拉長BT化和PPP的龐氏融資風險，不正是地方政府本質(zhì)上并沒有充分地從提升公共服務的需求出發(fā)而帶來的嗎？不正是由于地方政府尚未成年的人格屬性所帶來的嗎？所以，要引進PFI是可以的，但要針對我們地方政府的情況，中央政府要為其進行特別的設(shè)計，手把手地帶著地方政府，盡力約束其導向公共服務，而不是讓他們將其只作為融資工具。那么，這也是我們在立法中要進行思考的。當然，由于收歸中央的財政收入達到50%強而導致地方依賴土地財政，我們未來的財稅體制改革，和中央地方財權(quán)事權(quán)分配肯定還得做調(diào)整，否則，PPP的穩(wěn)定支付來源依然很難設(shè)計，土地財政的脈沖性特征，和長周期的PPP也無法做很好的匹配。這個巨大的難題，我想還是要請財稅專家結(jié)合在一起思考設(shè)計了，這也是PPP的推進中財政部責任重大的原因之一。
3.2 所有制關(guān)系
編輯： 葉馨
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
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