政策和制度是環(huán)境管理的重要工具，但二者并沒有統(tǒng)一的定義和使用上的嚴(yán)格限制，也不存在哪一個(gè)大、哪一個(gè)小的問題。當(dāng)一種政策上升到法律層面且具有相對固定的、規(guī)范化要求時(shí)，可以理解為是一種制度。在政策的指導(dǎo)下可以制訂制度，而為了完善制度也可以根據(jù)需要出臺政策。如“誰污染誰治理”被稱為是中國環(huán)境管理上的“三大政策”之一。根據(jù)這個(gè)政策，在法律中規(guī)定了對排污企業(yè)強(qiáng)制執(zhí)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度。但當(dāng)火電廠排放標(biāo)準(zhǔn)不斷趨嚴(yán)，給已經(jīng)滿足了行政許可的老電力企業(yè)造成新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)時(shí)，國家會(huì)通過出臺脫硫電價(jià)政策補(bǔ)償給企業(yè)。因此，制度和政策有時(shí)可以通用、混用，為減少歧義，本文所指的制度或政策無特別說明時(shí)可以互換、混用。當(dāng)前，中國對大氣污染物控制的政策和制度，有污染物總量控制、排放標(biāo)準(zhǔn)、部分地區(qū)實(shí)施的排污許可證管理、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)保綜合規(guī)劃及單項(xiàng)規(guī)劃、環(huán)保限期治理、排污收費(fèi)等。而且，排污權(quán)有償使用、排污權(quán)交易、環(huán)境稅等政策工具也在試行、研究或者制訂之中。在眾多的環(huán)保政策制度中，有些在理論上不明確、實(shí)踐效果差;有些單純從一種理論上可以得到解釋，從國外的實(shí)踐中也可得到證明，但當(dāng)多種政策并行于一種環(huán)境問題時(shí)，或者使用條件不具備時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)交叉、打架的現(xiàn)象。政策制度間的不協(xié)調(diào)、不配套、不僅沒有達(dá)到應(yīng)有的環(huán)境保護(hù)效果，而且極大增加了行政成本和企業(yè)成本。主要污染物總量控制、排放標(biāo)準(zhǔn)及排污許可證制度對于火電廠的環(huán)境管理來說影響重大，本文進(jìn)行簡要分析，提出相關(guān)建議。

對主要大氣污染物總量控制制度的基本看法

我國實(shí)行的主要大氣污染物排放總量控制制度總體上來說是失當(dāng)?shù)模驗(yàn)槔碚撋险静蛔?，?shí)踐上不可能做好也沒有做好。理論上不支持是基于三個(gè)方面，一是因?yàn)榕欧趴偭康淖兓c環(huán)境質(zhì)量的改善是非線性關(guān)系，即幾乎所有的污染物(如二氧化硫、氮氧化物、煙塵、COD等)對環(huán)境質(zhì)量的影響與區(qū)域、氣象、大氣和水環(huán)境等要素相關(guān)，也與污染源的位置和排放方式(如低源、面源、高架源等)有關(guān)，而污染物總量由權(quán)力機(jī)構(gòu)制定一個(gè)消減目標(biāo)來自上而下的分配體現(xiàn)不出非線性關(guān)系，所以即使總量減排了環(huán)境質(zhì)量卻得不到改善甚至惡化的情況是會(huì)發(fā)生的，“十一五”二氧化硫的總量減排就說明了這一點(diǎn)?！笆晃濉逼陂g全國二氧化硫減排10%的任務(wù)是完成了，但卻是由電力一家減排20%以上的任務(wù)，完成了全國的任務(wù)。

由于電力排放和擴(kuò)散的特點(diǎn)，根據(jù)科學(xué)測算同樣的大氣污染物排放量，電力排放對環(huán)境影響要小得多。換句話說，除了電力以外的部分，二氧化硫還是增加的，而且越?jīng)]有污染控制設(shè)施的散煤，由于總量控制對他們效力不大，二氧化硫排放越多，對環(huán)境質(zhì)量的影響越大。二是總量控制是粗放式管理方式，如是以年排放為考核單位時(shí)間太長反饋太遲，再如通過層層分解，而不是由環(huán)境質(zhì)量需要來決定總量等等，與精細(xì)化、精確化的污染控制要求格格不入。三是環(huán)境污染是眾多不同源、不同污染物共同造成的結(jié)果，而排放標(biāo)準(zhǔn)就是對污染源或者某種工藝的不同特性來確定污染物種類和數(shù)量(最高限值)的，比主要污染物總量控制涉及的污染物種類多得多。且“主要污染物”與“次要污染物”對不同的地區(qū)、不同的污染源而言顯然是不同的，且“主要”與“次要”也是相對的，有時(shí)是可以相互轉(zhuǎn)化的，如某一地區(qū)某一時(shí)間二氧化硫是主要污染物，而另一地區(qū)氮氧化物是主要的，而有些地方建筑揚(yáng)塵卻是主要的，把某種污染物確定為全國統(tǒng)一的主要污染物不是太粗放了嗎?因此，污染物治理的思路是全面控制、綜合防治，因地制宜，而不是表面上的抓“主”放“次”，更不能在全國層面上抓主要污染物控制。我國環(huán)境污染的問題呈現(xiàn)出的“摁下一個(gè)葫蘆起了多個(gè)瓢”的窘境及嚴(yán)重霧霾給出的深刻教訓(xùn)必須牢牢汲取。在具體管理上還有如下問題：

從環(huán)保管理看，總量控制與排放標(biāo)準(zhǔn)并行是行政許可重復(fù)和監(jiān)管重復(fù)。目前的做法是，總量控制和排放標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)屬于平行管理，由一個(gè)環(huán)保機(jī)構(gòu)的不同部門對同一種污染物進(jìn)行不同的要求，這既不符合科學(xué)管理的要求，也不符合行政許可法的要求(同一事項(xiàng)不能有多個(gè)行政許可)。也許有人會(huì)說總量控制是以年排放為單位的要求，與濃度控制要求不同，但實(shí)際上，濃度控制(小時(shí)濃度、日均濃度)是用監(jiān)測儀器(在線或者手工監(jiān)測)作為監(jiān)管的手段，濃度值的高低可以直接判斷是否達(dá)標(biāo)，濃度值也是可以換算成年排放量的。而年排放總量的監(jiān)管是以年為單位的監(jiān)管，是到次年初核算才能說是否完成了任務(wù)，這種管理與濃度的實(shí)時(shí)控制相比要粗放得多。另外，如果排放總量也要求實(shí)時(shí)控制的話，也就與濃度控制無異。所以，不論從行政許可看，還是從監(jiān)管看，排放標(biāo)準(zhǔn)(濃度)的管理都是可以達(dá)到總量控制效果的。

從發(fā)揮的環(huán)境管理作用看，排放標(biāo)準(zhǔn)控制也完全可以達(dá)到總量控制的作用。有人說，總量控制的作用是解決所有污染源都達(dá)到了濃度控制要求但環(huán)境質(zhì)量仍然超標(biāo)的問題。這實(shí)際上是偽命題，因?yàn)椤董h(huán)境保護(hù)法》及《大氣污染防治法》早就明文規(guī)定，排放標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件三個(gè)要素來制定的，退一步說如果真的發(fā)生了排放達(dá)標(biāo)而環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的情況，實(shí)際上解決問題的方式可以通過加嚴(yán)排放標(biāo)準(zhǔn)的方法達(dá)到總量控制的目的。但是年排放量控制的要求卻達(dá)不到濃度控制的要求。

以火電廠大氣污染物控制為例，如果燃煤電廠全部達(dá)到《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB13223-2011)普通標(biāo)準(zhǔn)要求，則對應(yīng)二氧化硫、氮氧化物、煙塵的年排放量分別為367萬噸、182萬噸、55萬噸(注：上述值是達(dá)標(biāo)情況下的最高排放量，實(shí)際上發(fā)電企業(yè)排放濃度比限值低得多，否則會(huì)瞬時(shí)或小時(shí)超標(biāo))。如還需在達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上再降低污染物排放，仍可通過繼續(xù)修訂排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。而“十二五”節(jié)能減排規(guī)劃中分配電力二氧化硫、氮氧化物的總量指標(biāo)分別為800萬噸、750萬噸。雖然我認(rèn)為現(xiàn)階段我國結(jié)構(gòu)性污染十分嚴(yán)重的情況下對現(xiàn)有燃煤電廠實(shí)施超低排放對改善環(huán)境質(zhì)量的作用微乎其微，且邊際成本過高，遠(yuǎn)超社會(huì)平均污染治理成本，從技術(shù)上、煤質(zhì)上、監(jiān)測上、監(jiān)管上都難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定超低排放達(dá)標(biāo)。但是，根據(jù)國家發(fā)展改革委、國家環(huán)保部、國家能源局三部委聯(lián)合印發(fā)的《煤電節(jié)能減排升級與改造行動(dòng)計(jì)劃》中對燃煤電廠煙塵、二氧化硫、氮氧化物三項(xiàng)污染物要求來看，年排放之和將不超過200萬噸，比總量控制要求要嚴(yán)得多。

從總量分配和考核的方式看，造成管理資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。全國自上而下的總量控制及其分配方式實(shí)際上是屬于行政干預(yù)下的總量，并不是自下而上通過環(huán)境質(zhì)量來測算的科學(xué)的總量，所以總量分配的方式與改善質(zhì)量無必然聯(lián)系，即與法律規(guī)定的“環(huán)境質(zhì)量由地方政府負(fù)責(zé)”的原則相矛盾，也與建立以環(huán)境空氣質(zhì)量改善為核心的管理體系的本質(zhì)要求相矛盾。由于是行政分配總量和考核總量，在分配總量、核定總量時(shí)人為因素太多，更易弄虛作假和數(shù)字減排，但環(huán)境質(zhì)量并未相應(yīng)改善。

每年的總量核定浪費(fèi)了很多行政資源，同時(shí)花費(fèi)了企業(yè)巨大的精力。以燃煤電廠為例，總量核定脫硫效率目前仍最高在90%左右(前幾年在80~85%)，而多數(shù)燃煤電廠按達(dá)標(biāo)排放要求脫硫效率要超過95%。

總量控制作為排污權(quán)交易的基礎(chǔ)在我國已經(jīng)不復(fù)存在。美國在上世紀(jì)末實(shí)施的總量控制手段主要是用于排污權(quán)交易的，尤其是在部分電廠沒有脫硫裝置時(shí)，排污權(quán)交易能夠?qū)崿F(xiàn)污染物減排成本最小化，如美國目前仍然還有近30%的電廠未安裝脫硫設(shè)施。但是，我國燃煤電廠已全部加裝脫硫裝置，加之排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)是世界最嚴(yán)，排污權(quán)交易的空間已經(jīng)不存在了，已無法實(shí)現(xiàn)成本最小化的目的，實(shí)施排污權(quán)交易僅是口號而已。

對火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的看法

排放標(biāo)準(zhǔn)是我國一項(xiàng)行之有效的處于基礎(chǔ)地位和具有核心性質(zhì)環(huán)境保護(hù)制度，也是世界各國通行而有效的做法。對于常規(guī)污染的控制(如二氧化硫、氮氧化物、煙塵)，世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對排放標(biāo)準(zhǔn)的制、修訂主要是根據(jù)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件來制定，而發(fā)展階段不同所采用的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件的尺度也不同。從有利于環(huán)境的角度，現(xiàn)在均采用先進(jìn)的最佳可行技術(shù)(BAT)來制定排放標(biāo)準(zhǔn)。而我國比起B(yǎng)AT原則要求還要嚴(yán)格，因?yàn)椴粌H要考慮技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，而且要考慮環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國的排放標(biāo)準(zhǔn)可以作為并應(yīng)該作為以改善環(huán)境質(zhì)量為目的的主要環(huán)保管理手段。排放標(biāo)準(zhǔn)的總體嚴(yán)格對于當(dāng)前嚴(yán)重環(huán)境污染的狀況來說是需要的，但過度的嚴(yán)格，如全面超低排放的要求會(huì)欲速則不達(dá)，而且失去了基本的科學(xué)性。

當(dāng)前排放標(biāo)準(zhǔn)也存在一些問題

排放標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)并不明確。排放標(biāo)準(zhǔn)是典型的強(qiáng)制性法規(guī)要求，世界各國基本上是稱為法律或者法規(guī)，對企業(yè)排放要求在規(guī)定明確細(xì)致且由法律頒布，如美國的《清潔空氣法》有幾百頁之多。而我國卻將排放限值要求稱為“標(biāo)準(zhǔn)”授權(quán)環(huán)境保護(hù)行政主管部門頒布。這樣的做法，一是與排放標(biāo)準(zhǔn)的法律強(qiáng)制性要求的地位不符;二是與制訂要求的要素不符，如經(jīng)濟(jì)性和技術(shù)性不是環(huán)保行政主管部門來決定的;三是與世界貿(mào)易組織(WTO)的要求不符。WTO規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)雖然有強(qiáng)制性技術(shù)法規(guī)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)之分，但是這些都是對“產(chǎn)品”本身而言的，而排放標(biāo)準(zhǔn)并不是針對“產(chǎn)品”本身，而是針對產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的污染物排放行為進(jìn)行限制的，我國是簽訂了WTO貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)議的，所以不應(yīng)該將排放限制要求稱為“標(biāo)準(zhǔn)”并將其納入技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的范疇，且不應(yīng)由環(huán)保行政主管部門單獨(dú)制訂頒布。

目前，我國大氣污染物排放國家標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)，而且規(guī)定相對簡單，基本上沒有給地方實(shí)施自身要求留下空間，所以如果地方要制定嚴(yán)于國家的排放標(biāo)準(zhǔn)，只能對某些特定行業(yè)(如電力)制定以超低為特點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，這是不科學(xué)的，從全社會(huì)角度看也是不合算的。而且由于標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)難以實(shí)施也加大了執(zhí)法難度，形成大面積超標(biāo)排放。雖然從實(shí)際來看，超標(biāo)排放是我國環(huán)境污染的根本原因，但是標(biāo)準(zhǔn)如果不合理的話，超標(biāo)排放也就難以客觀反映環(huán)境污染和環(huán)境管理的效果。

排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定中有不細(xì)致不合理之處，造成達(dá)標(biāo)考核方式混亂?！痘痣姀S大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》沒有明確火電廠大氣污染物的達(dá)標(biāo)考核的形式。實(shí)際考核中，有的地方政府按小時(shí)均值考核，也有的按4小時(shí)均值、或日均值、或周均值考核。2014年3月，國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《燃煤發(fā)電機(jī)組環(huán)保電價(jià)與環(huán)保設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管辦法》(發(fā)改價(jià)格[2014]536號)，該文件變相明確了按照濃度小時(shí)均值判斷是否達(dá)標(biāo)排放，是否享受環(huán)保電價(jià)和接受處罰等。按小時(shí)考核形式要求遠(yuǎn)嚴(yán)于按日、月均值考核形式。如美國排放標(biāo)準(zhǔn)以30天的滾動(dòng)平均值來考核，煤矸石機(jī)組則是以12個(gè)月的滾動(dòng)平均值進(jìn)行考核;歐盟按月均值考核，同時(shí)規(guī)定小時(shí)均值不應(yīng)超標(biāo)準(zhǔn)200%，日均值不超110%。另外，對排放限值要求使用很不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至一些正規(guī)文件中也提出燃煤排放標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到燃機(jī)排放限值，完全沒有考慮二者的工藝特性和排放特性，將差別很大的煙氣含氧量條件下的限值數(shù)據(jù)直接用于寬嚴(yán)對比(用于折算的燃煤鍋爐、燃天然氣的燃機(jī)排放的空氣過剩系數(shù)分別為1.4和3.5)，使謬種流傳，科學(xué)性喪失殆盡!事實(shí)上，天然氣燃機(jī)技術(shù)條件及國家天然氣強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)(GB17820—2012)中對天然氣中顆粒物及硫含量都有規(guī)定，如按《天然氣》標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，作為燃料的天然氣總硫(以硫計(jì))不超過200毫克/立方米(二類氣)，而固體顆粒物提出不影響天然氣的輸送和使用。對于天然氣燃機(jī)來說，煙氣中排放的微粒的主要來源是管路中微量的腐蝕產(chǎn)物。由于燃機(jī)不裝除塵及脫硫裝置，煙塵及二氧化硫?qū)諝赓|(zhì)量的影響很小，因此，規(guī)定燃機(jī)煙塵及二氧化硫的排放限值無實(shí)際意義，如歐盟排放標(biāo)準(zhǔn)就無限值規(guī)定。

排放標(biāo)準(zhǔn)缺乏給予特殊情況下的豁免機(jī)制和彈性規(guī)定。對國計(jì)民生影響重大的電力行業(yè)而言，其排放的常規(guī)污染物應(yīng)當(dāng)在特殊的條件下給予特殊的要求，這也是世界通行做法。給予企業(yè)因承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、出于公益目的，或遇特大自然災(zāi)害和危機(jī)時(shí)刻，或因無法改變的外部環(huán)境如煤質(zhì)發(fā)生重大變化而超標(biāo)排放污染物情況的豁免原則和彈性機(jī)制。如歐盟在大型燃燒裝置排放限值的執(zhí)行中實(shí)施彈性機(jī)制，規(guī)定“環(huán)保設(shè)施一年內(nèi)因特殊狀況累計(jì)可以停運(yùn)120小時(shí)”等。

雖然排放標(biāo)準(zhǔn)存在上述問題，但這些問題都是可以解決的，不能因?yàn)榇嬖谝恍﹩栴}來否定它在污染控制中的基礎(chǔ)與核心作用，或者為了尋找另一種權(quán)力而另起爐灶。

對排污許可證制度的看法

從字面上或者表面上看，排污許可證并不是環(huán)保管理的一種內(nèi)在實(shí)質(zhì)要求，而只是管理手段的外在表現(xiàn)形式，即環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)排污單位的申請，核發(fā)的準(zhǔn)予其在生產(chǎn)經(jīng)營過程中排放污染物的憑證。正如正常的企業(yè)要有營業(yè)執(zhí)照、合法夫妻要有結(jié)婚證一樣，只要各種內(nèi)在的要求都達(dá)到了，“領(lǐng)證”不過是走一下程序。但事實(shí)絕非這樣簡單。既然在環(huán)境管理上已經(jīng)有了排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污收費(fèi)等多重制度，為何將排污許可證作為一種獨(dú)立的法定要求的制度，這是因?yàn)榕盼墼S可證制度有著其他環(huán)境管理制度不能替代的內(nèi)在的要求。

2014年11月27日，環(huán)保部在其官方網(wǎng)站上發(fā)布了《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見稿，向社會(huì)廣泛征求意見。從網(wǎng)上的大量議論不難發(fā)現(xiàn)，征求意見過程引發(fā)了大量的爭議，甚至有人建議應(yīng)該回爐重新制定。排污許可證是我國《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律吸取了外國環(huán)境立法的成功經(jīng)驗(yàn)而做出的明確規(guī)定。排污許可證制度的實(shí)施，是對以往分散式、分權(quán)式環(huán)境管理向集中式環(huán)境管理思路的重大調(diào)整，是形似依法管理、實(shí)則是人治管理走到實(shí)質(zhì)上依法管理的重大調(diào)整，是貌似科學(xué)管理、實(shí)則是盲目管理走向科學(xué)管理的調(diào)整?？茖W(xué)設(shè)置的排污許可證管理可以使一些非科學(xué)的內(nèi)容露出原形。

“十五”以來，全國環(huán)保佳績不斷，但是環(huán)境質(zhì)量卻沒有相應(yīng)改善。原因在于，分散式管理都是以“數(shù)量”或者以“過程目標(biāo)”為基礎(chǔ)，而不是以“質(zhì)量”或者“根本目標(biāo)”為基礎(chǔ)，大量的為了改善環(huán)境質(zhì)量的手段如污染物總量控制、污染物治理計(jì)劃已經(jīng)確定就與環(huán)境質(zhì)量脫鉤，為了完成“數(shù)字”上的任務(wù)，促使數(shù)據(jù)造假，這已成了公開的秘密。這些就是火電廠一家完成了全國二氧化硫排減任務(wù)，但是全國環(huán)境質(zhì)量并未改善反而加重的原因。排污許可證之所以不僅僅是憑證而是一種獨(dú)立的制度，是因?yàn)椴煌贫柔槍Φ沫h(huán)境問題不同，對同一環(huán)境問題當(dāng)多個(gè)制度并行時(shí)會(huì)造成行政管理混亂企業(yè)管理成本提高，因此，排污許可證不能將各種制度要求像算術(shù)加法一樣機(jī)械重疊在一起，而是有利于將各種環(huán)境管理要求有針對性地有機(jī)結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)，以實(shí)現(xiàn)排污管理與環(huán)境質(zhì)量掛鉤的有效手段。環(huán)保部《排污許可證管理暫行辦法》征求意見之初就引起很大的反響，就是機(jī)械地將現(xiàn)有制度疊加所造成。之所以在過去沒有引起更多人的注意，是因?yàn)楣芾矸稚⒃诟鱾€(gè)部門和機(jī)構(gòu)，將其集中在一起時(shí)，制度之間的很多缺陷原形畢露。

排污許可證要能夠發(fā)揮作用，就必須是作為衡量企業(yè)(或法人)是否依法運(yùn)行和控制污染物的唯一法定要求。它是以排放標(biāo)準(zhǔn)要求為主體，并將排放標(biāo)準(zhǔn)沒有包含但是又必須依法要求的內(nèi)容進(jìn)行綜合、集中的體現(xiàn)，即是政府對企業(yè)污染排放監(jiān)管上的權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單的綜合體現(xiàn)，是企業(yè)應(yīng)依法遵守排污要求的集成。要達(dá)到這樣的目的，排污許可證絕不只是“一個(gè)證書”來掛在墻上，而應(yīng)是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)保“許可書”，企業(yè)只要以“許可書”上載明的要求來進(jìn)行污染控制，不需要再查閱其他環(huán)保要求，避免法律依據(jù)的模糊性。排污許可證規(guī)定外的所有活動(dòng)，企業(yè)可“法無禁止皆可為”。需要注意的是，排污許可證需要載明污染物排放口位置、污染物種類、濃度要求(不應(yīng)是總量)等，更需要載明具體是由哪個(gè)環(huán)保行政主管部門對企業(yè)監(jiān)管，但是對于具體過程、工藝、設(shè)備等由企業(yè)自行選擇的事項(xiàng)不應(yīng)予以規(guī)定。

綜合建議

取消總量控制與排放標(biāo)準(zhǔn)的并行管理方式，以排放標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)領(lǐng)排污管理，將總量控制可能存在的優(yōu)點(diǎn)(除過排放權(quán)交易要用到外，我還沒有發(fā)現(xiàn)有什么優(yōu)點(diǎn))，集成到排放標(biāo)準(zhǔn)的管理上，或者環(huán)保規(guī)劃的制訂上，千萬不要再做將指標(biāo)層層分配到地區(qū)和企業(yè)的事情了。

建議《大氣污染防治法》修訂中不再涉及總量控制條款。我認(rèn)為不論從目的來看，還是制定的程序來看，還是從法律體系來看，《大氣污染防治法》與《環(huán)境保護(hù)法》是同位法，《環(huán)境保護(hù)法》并不指導(dǎo)《大氣污染防治法》，因此，《環(huán)境保護(hù)法》的總量控制并不一定要執(zhí)行，當(dāng)然應(yīng)盡量避免矛盾。而且，現(xiàn)行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》并沒有作廢，而新的《大氣污染防治法》頒布的話，根據(jù)《立法法》的原則應(yīng)當(dāng)是專項(xiàng)法為先。更為重要的是我們不能將已經(jīng)知道不科學(xué)的東西再大行其道。

如確在某封閉性、區(qū)域性的體系中，例如一個(gè)湖泊進(jìn)行污染物總量控制時(shí)，也必須在是環(huán)境質(zhì)量評價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行總量測算和總量控制，然后可以通過排放標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)劃加以實(shí)施，當(dāng)然也可以將總量指標(biāo)分配到企業(yè)，但這已經(jīng)不是現(xiàn)在意義上的總量控制了。無論如何，我們不能人為自上而下“拍”一個(gè)總量，然后層層分解直至企業(yè)。

按照依法治國要求，全面回歸以排放標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)和核心手段進(jìn)行環(huán)境管理的國際通行做法，同時(shí)排放標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作、程序等應(yīng)進(jìn)一步完善，提高標(biāo)準(zhǔn)制訂的合法性、權(quán)威性、全面性。建議由環(huán)保主管部門牽頭，聯(lián)合宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、行業(yè)主管、科技主管等部門進(jìn)行修訂，且與技術(shù)監(jiān)督部門脫離。根據(jù)我國法規(guī)體系的要求，排放標(biāo)準(zhǔn)以國務(wù)院頒布能更好體現(xiàn)國家環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件相協(xié)調(diào)的法律原則，實(shí)際上2012年以PM2.5進(jìn)入環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為特征的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂就是由國務(wù)院常務(wù)會(huì)通過后頒布的，而近些年由國務(wù)院頒布了大量有關(guān)污染控制要求的文件如大氣“國十條”，充分說明了解決重大環(huán)保問題是需要由國務(wù)院來統(tǒng)領(lǐng)的，作為基礎(chǔ)和核心的排放限值的法規(guī)要求，由國務(wù)院頒布也是合情、合理、合法的。

建議將排放標(biāo)準(zhǔn)回歸到以國家標(biāo)準(zhǔn)為最低限值要求的標(biāo)準(zhǔn)層階，給予地方以當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量要求制定地方排放標(biāo)準(zhǔn)充分的空間。對排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過程中存在的問題，如考核形式、豁免要求等參考國外排放標(biāo)準(zhǔn)的通行做法進(jìn)行明確規(guī)定。實(shí)際上即便是日本這樣高度重視環(huán)境保護(hù)的國家，其煙塵排放標(biāo)準(zhǔn)的限值還是每立方米100毫克，而我國已經(jīng)是每立方米30毫克(特別排放限值是每立方米20毫克、超低排放要求是每立方米10毫克、一些地方政府的要求是每立方米5毫克)。由于我國環(huán)保法律規(guī)定的地方人民政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求沒有變也不應(yīng)當(dāng)改變，地方政府會(huì)根據(jù)各自的要求制定更合適的標(biāo)準(zhǔn)。

以排放標(biāo)準(zhǔn)為核心執(zhí)行排污許可證制度，將排污許可證打造成政府對企業(yè)污染排放監(jiān)管上權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單綜合體，明確具體的、唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)名稱。

(作者王志軒系中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)秘書長)

編輯： 張偉