困擾全國燃煤電廠的大麻煩有望解決！王志軒：“排污許可‘一證式’管理”改革要這么做！

時間： 2016-12-20 17:09

來源：

作者：王志軒

中國電力企業(yè)聯(lián)合會黨組成員、專職副理事長

原文發(fā)表于11月7日《中國能源報》4 版

“十三五”規(guī)劃綱要在“改革環(huán)境治理基礎制度”一節(jié)中明確提出：“推進多污染物綜合防治和統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實行排污許可‘一證式’管理”。至此，飽受多重許可和法外“旁路”式許可困擾的全國燃煤電廠，終于迎來了“排污許可‘一證式’管理”改革。

面對這一對全局性、系統(tǒng)性有重大影響意義的環(huán)?；A制度改革和自上而下的政府自身改革，各利益主體間的博弈，將直接影響電力行業(yè)“一證式”管理試點工作的方向、目標、原則、措施。為促進火電廠環(huán)境管理的科學化、高效化、法制化，本文深入分析了排污許可中存在的主要問題，并對排污許可“一證式”管理的基本要素、邏輯框架進行了系統(tǒng)研究，提出了解決辦法。本期《中國能源報》特刊出此文，以饗讀者。

目前排污許可主要問題

在2000年3月，國務院頒布的《水污染防治法實施細則》提出：“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護部門根據(jù)總量控制實施方案……對不超過排放總量控制指標的，發(fā)給排污許可證”，這是我國在污染防治法規(guī)中首次出現(xiàn)“排污許可證”提法。

我國2004年7月1日起開始實施的《行政許可法》中規(guī)定：行政許可是由“行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為”；“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。同時，《行政許可法》將直接涉及生態(tài)環(huán)境保護活動，需按照法定條件予以批準的事項，列為可以設定行政許可的事項之一。但從本質上看，追根溯源，1974年1月1日試行的具有強制性和一定規(guī)范性、程序性的《工業(yè)“三廢”排放試行標準》（GBJ4—73）也是對企業(yè)排污的一種行政許可。40多年來，隨著我國環(huán)保法規(guī)不斷完善，對固定源污染物排放的各種行政許可已經(jīng)滲透到環(huán)境影響評價、“三同時”、竣工驗收、污染物排放標準、總量控制、排污收費等制度以及排污交易、排污權有償使用等試點中。

盡管我國不斷強化環(huán)保立法、措施、投入，也形成了世界上最為復雜的環(huán)保管理制度體系，但嚴重的灰霾天、水污染、土壤污染等都暴露出我國基礎環(huán)境管理制度的不足。以火電廠二氧化硫污染控制為例，可以觀察到我國在固定源污染控制中存在的制度性問題。

從圖1可見，僅針對火電廠二氧化硫排放一項，就有十多種與污染控制相關的要求。

“政出多門”的有：排放標準、環(huán)保電價、清潔生產(chǎn)審核、排污權有償使用、專項行動計劃，分別出自環(huán)保、價格、發(fā)展改革、財政部門或這些部門聯(lián)合頒布；

“一門多政”的有：環(huán)境影響評價、排放標準、總量控制、排污收費污染源監(jiān)測等，出自環(huán)保行政主管部門并分別由不同司（局）管理。有些要求行政許可特點明顯，如環(huán)境影響報告書審批；而有些要求行政許可特點不明顯但實際電廠必須執(zhí)行，如脫硫改造計劃、淘汰小機組等。

總體而言，圖1中所列要求雖然在管理上可自成一體，但都缺乏精細化管理要求，執(zhí)行者裁量權很大。對這些“剪不斷、理還亂”的管理要求，從行政許可法的規(guī)范上梳理是非常困難的：

1，交叉許可，邏輯不清。

根據(jù)法律要求，污染物排放標準制定要依據(jù)環(huán)境質量要求和技術、經(jīng)濟條件。經(jīng)多次修訂的《火電廠大氣污染物排放標準》對煙氣中的污染物限值采用濃度控制，且對煙氣排放中的氧含量進行折算以防止通過空氣稀釋排放，同時還規(guī)定了必須安裝煙氣連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)對排放濃度進行以分鐘為時間尺度的連續(xù)監(jiān)測和以小時為時間尺度的排放監(jiān)督。但是，法律中又增加了自上而下分配、以控制年度污染排放量為基礎的總量控制制度。排放總量監(jiān)管是通過運行一年的情況、以物料衡算法（甚至用環(huán)保部門給定的污染物脫除效率核算）結果來評判是否滿足要求，管理方法更為粗放。

達標排放、排污收費理論上講都是為促進污染治理，通過標準限值或者收費標準調整，都能達到環(huán)境質量改善目的。由于達標排放之后污染控制邊際成本已經(jīng)大大高于按社會平均治理成本原則確定的排污收費成本，收費的效果除了加大征收成本和企業(yè)成本外，起不到推動污染治理作用。

2、許可責權不清、管理重復。

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編輯：張偉

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