困擾全國燃煤電廠的大麻煩有望解決！王志軒：“排污許可‘一證式’管理”改革要這么做！

時(shí)間： 2016-12-20 17:09

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作者：王志軒

我國在環(huán)境保護(hù)、污染控制、清潔生產(chǎn)、能源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面制定了法律，規(guī)定了相關(guān)制度。但這些法律并不是在一個(gè)頂層設(shè)計(jì)下制定，這就容易造成管理的交叉。加之在立法過程中往往存在較為突出的利益部門化傾向和爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象，進(jìn)一步導(dǎo)致制度間溝通協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)不同的行政部門執(zhí)行各自的制度時(shí)，對同一排污企業(yè)進(jìn)行交叉許可、重復(fù)許可。

③ 知行分離，即理論與實(shí)踐脫節(jié)。

各國的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是典型的命令控制型管理方法，是基于污染物的特性選用不同的技術(shù)層次，對有毒污染物的控制要求嚴(yán)格得多，核心是強(qiáng)調(diào)健康制約，而對常規(guī)污染的控制則是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的協(xié)調(diào)。我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”。但近些年對火電廠提出的污染控制要求經(jīng)常是偏離了這一要求，如廢水零排放的批復(fù)屢見不鮮，花了大價(jià)錢，實(shí)際上很難完全執(zhí)行；一些帶有強(qiáng)制性的排放限值要求和方案也缺乏可靠的成本——效益分析。

2、火電廠特殊性問題分析

① 火電廠以煙囪為特點(diǎn)的排放對人影響直觀、深刻，長期以來它既是工業(yè)化的標(biāo)志，也是大氣環(huán)境污染的標(biāo)志，即便采用高效污染控制措施，在煙囪排放中以煙塵為主要特征的濃煙滾滾現(xiàn)象（二氧化硫是無色的）已經(jīng)由水汽替代，但由于肉眼無法區(qū)別污染物和水汽，常常被人們誤認(rèn)為污染。這一特點(diǎn)，使火電廠易成為公共環(huán)境輿論的焦點(diǎn)，政府對電廠采取更嚴(yán)格的措施往往成為應(yīng)對輿情的手段。

② 全國約一半的煤炭轉(zhuǎn)化為電力，就單一排放源看，大氣污染物排放量大、比例高、影響范圍廣，社會(huì)影響大，從而也容易成為關(guān)注重點(diǎn)、成為法規(guī)約束重點(diǎn)和政策試點(diǎn)重點(diǎn)。

然而，人們往往容易忽視了一個(gè)科學(xué)事實(shí)，燃煤多并不等于排放量就大，關(guān)鍵要看采取了什么措施；排放量大并不等于對環(huán)境質(zhì)量影響大，關(guān)鍵是要看電廠布局和排放方式以及與大氣擴(kuò)散和輸送條件；對環(huán)境污染是否嚴(yán)重，不是僅看一個(gè)行業(yè)所占排放比例的大小，而是要看此行業(yè)對全社會(huì)的綜合影響，更要從個(gè)體企業(yè)看對環(huán)境質(zhì)量的影響大小。如果中國用于燃料的煤炭都用于發(fā)電而不是散燒，發(fā)電污染排放比例為百分之百，則現(xiàn)在中國大氣環(huán)境質(zhì)量不是更差而是更好。

③ 對火電廠這一獨(dú)特污染源，在法規(guī)中雖然有專門的規(guī)定（如大氣法），但是，除了執(zhí)行火電廠專門排放標(biāo)準(zhǔn)外，并沒有免除法律普遍性規(guī)定要求，

造成了火電廠既要執(zhí)行專門性規(guī)定，又要執(zhí)行普遍性規(guī)定，正如要在西服上再套上長袍馬褂，要求重疊不可避免。

④ 因火電廠絕大部分是國有企業(yè)、且央企又占據(jù)主導(dǎo)地位，“聽話”“好管”“好出政績”成為行政部門、甚至企業(yè)自身在環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的追求。

解決問題的方法和原則

1、尋找解決問題的“鑰匙”

國家已經(jīng)確定了解決問題辦法，即整合現(xiàn)有各種許可和管理要求，實(shí)行“排污許可的‘一證式’管理”。但“一證式”管理改革突破口在哪里？

筆者認(rèn)為，把握好環(huán)保管理制度的科學(xué)性、法律支撐、可操作性三要素之間的關(guān)系是破解問題的突破口和方法。圖2是筆者提出的環(huán)境管理制度科學(xué)性、法律支撐、可操作性三要素關(guān)系概念圖，解決問題的“鑰匙”就是要推進(jìn)圖左側(cè)圖形表達(dá)的關(guān)系向右側(cè)發(fā)展。

圖2具體解釋如下：S、I、M區(qū)分別代表環(huán)保管理制度的科學(xué)性、法律支撐、可操作性三個(gè)要素，三個(gè)區(qū)分別交匯成A、B、C、D區(qū)，A區(qū)表示制度有操作性、科學(xué)性但沒有法律支持；B區(qū)表示制度有法律支持、有可操作性但沒有科學(xué)性；C區(qū)表示制度有科學(xué)性、有法律支持、但不具備可操作性。可見，D區(qū)是理想情況，即制度既有科學(xué)性又有法律支撐且有可操作性。隨著改革不斷推進(jìn)、社會(huì)不斷發(fā)展、環(huán)境要求不斷提高，各個(gè)區(qū)的大小是動(dòng)態(tài)變化的。改革就是不斷擴(kuò)大D區(qū)的過程，即促進(jìn)A 、B、C區(qū)轉(zhuǎn)化為D區(qū)、減少S、I、M區(qū)的過程。

排污許可“一證式”管理改革對環(huán)保制度的影響是多方面的，牽一發(fā)而動(dòng)全身。僅從需要講，不僅需要調(diào)整現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)中的管理制度，且要調(diào)整一些相關(guān)法律如《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《節(jié)約能源法》等的相應(yīng)制度，若條件具備，更應(yīng)當(dāng)從環(huán)境基本法入手，對法規(guī)體系進(jìn)行重構(gòu)。但改革是漸進(jìn)的，短期進(jìn)行“休克式”環(huán)保法律體系和內(nèi)容的全面改革既不現(xiàn)實(shí)也非常有害。

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編輯：張偉

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