三、禁止洋垃圾入境嚴(yán)控固體廢物進(jìn)口的環(huán)境背景分析

“生態(tài)文明建設(shè)”、“環(huán)境質(zhì)量改善”已成為我國新時(shí)代主旋律。過去由于不少地方重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕視環(huán)境保護(hù)、重視眼前利益忽視長遠(yuǎn)利益，對固體廢物進(jìn)口及再生利用企業(yè)的全過程監(jiān)管能力薄弱漏洞較多，致使洋垃圾走私入境屢禁不止，進(jìn)口固體廢物中洋垃圾夾帶現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。進(jìn)口固體廢物鑒別本身是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，我國進(jìn)口固體廢物鑒別體系尚不完善，鑒別機(jī)構(gòu)較少能力有限，同時(shí)海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也不可能做到全面覆蓋和精準(zhǔn)識別，很難完全杜絕高額利潤驅(qū)動下的故意夾帶和瞞報(bào)走私。中國環(huán)境科學(xué)研究院在2012-2014年間共完成了324例進(jìn)口固體廢物鑒別，鑒別結(jié)論屬于禁止進(jìn)口的固體廢物高達(dá)77.8%，可見走私夾帶之盛。

以洋垃圾和進(jìn)口固體廢物為原料的生產(chǎn)企業(yè)，相當(dāng)一部分屬于“散亂污”企業(yè)，污染治理能力低下，甚至沒有污染治理設(shè)施，實(shí)質(zhì)上是以污染環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)利益，加劇了不少區(qū)域環(huán)境質(zhì)量惡化，環(huán)境容量耗竭，嚴(yán)重影響人民群眾身體健康和社會和諧穩(wěn)定，必須進(jìn)行大力整治。環(huán)保部開展打擊進(jìn)口廢物環(huán)境違法專項(xiàng)行動中，提出立案處理處罰建議的企業(yè)占檢查企業(yè)總數(shù)的60%以上，可見違法范圍之廣。針對上述亂象，環(huán)境保護(hù)部部長李干杰指出，“禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革，能有效切斷“散、亂、污”企業(yè)的原料供給，從根本上鏟除洋垃圾藏身之地，對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全具有重要作用”。

除此之外，禁止洋垃圾入境嚴(yán)控固體廢物進(jìn)口的一個(gè)重要原因就是騰籠換鳥，為國內(nèi)生活垃圾分類分出的可回收物再生利用提供渠道和空間，形成市場牽引機(jī)制和價(jià)格倒逼機(jī)制，從正反兩個(gè)方向促進(jìn)我國固體廢物回收利用水平的提高，為普遍推行生活垃圾分類制度創(chuàng)造條件。

四、禁止洋垃圾入境嚴(yán)控固體廢物進(jìn)口對生活垃圾分類的啟示

我國進(jìn)口的固體廢物中3/4以上為廢紙、廢塑料，主要來自于美國、日本、英國等發(fā)達(dá)國家生活垃圾分類產(chǎn)物。據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會統(tǒng)計(jì)，2016年我國廢紙、廢塑料進(jìn)口量分別達(dá)到約2850萬噸和735萬噸。如此龐大的固體廢物出口既為發(fā)達(dá)國家化解了固體廢物處理壓力，減少了污染物排放及碳排放，又創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會，帶來了豐厚的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。撇開走私夾帶等非法出口不談，發(fā)達(dá)國家固體廢物出口之所以能夠形成巨大產(chǎn)業(yè)，主要得益于其較為嚴(yán)格的垃圾分類制度，出口導(dǎo)向的固體廢物分類反過來也帶動了廢紙、廢塑料分類回收比例及效果的不斷提升。由此可見，良好的垃圾分類對一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)都具有積極的促進(jìn)作用，值得大力倡導(dǎo)，努力推行。

廢紙和廢塑料同樣也是我國垃圾分類的重點(diǎn)品種。我國人均紙張和塑料的消費(fèi)量和廢棄量遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，僅為美國的1/4左右。但由于我國人口基數(shù)龐大，廢紙、廢塑料的總產(chǎn)生量仍然十分巨大，而且隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和人民消費(fèi)水平的進(jìn)一步提高，產(chǎn)生量還將不斷增加。2016年，我國再生資源回收行業(yè)回收的廢紙、廢塑料量分別達(dá)到4963萬噸和1878萬噸?？紤]到我國人均紙張和塑料消費(fèi)量遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，我國廢紙、廢塑料的回收利用率實(shí)際上已經(jīng)超過了許多發(fā)達(dá)國家，我國生活垃圾處理設(shè)施中廢紙、廢塑料的含量遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家就是強(qiáng)有力的證據(jù)。我國再生資源回收行業(yè)對垃圾分類減量做出了巨大貢獻(xiàn)，大大減輕了垃圾處理行業(yè)的負(fù)擔(dān)，這一歷史功績必須予以高度肯定。但是，目前我國的再生資源回收還不是真正意義上的垃圾分類，還需要在普遍推行垃圾分類制度以及禁止洋垃圾入境嚴(yán)控固體廢物進(jìn)口的新形勢下實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

一是我國再生資源回收行業(yè)仍然依賴“收購”垃圾或從業(yè)人員分揀垃圾實(shí)現(xiàn)較高的回收率，增加了回收成本，不利于居民自覺履行垃圾分類的環(huán)境責(zé)任，也有悖于“產(chǎn)生者負(fù)責(zé)，污染者付費(fèi)”的基本原則。發(fā)達(dá)國家的固體廢物之所以有較大的出口市場，主要是因?yàn)榇蟛糠志用衲軌虬凑找笞杂X完成分類。如果居民分類效果較差，需要向居民“購買”分類合格的垃圾，這一產(chǎn)業(yè)將不復(fù)存在，這些垃圾也只能進(jìn)入焚燒廠、填埋場等垃圾處理設(shè)施。因此，垃圾處理與再生資源回收兩網(wǎng)融合，不但是管理體系上的融合，更應(yīng)該是管理理念上的融合，即要樹立再生資源就是“生活垃圾重要組成部分”，同樣也是“污染源”的理念。向我國出口固體廢物的發(fā)達(dá)國家中，廢紙、廢塑料、廢金屬、廢玻璃等等，都是生活垃圾的一部分，在管理理念上并無任何區(qū)別，不但沒有阻礙回收利用，反而促進(jìn)了回收利用。目前我國生活垃圾定位于“污染源”，因此生活垃圾處理是政府主導(dǎo)的公益民生事業(yè)，可以按照處理量得到政府財(cái)政補(bǔ)貼，整體而言發(fā)展態(tài)勢良好，行業(yè)集聚度較好，技術(shù)與管理接近世界先進(jìn)水平。與此相反，再生資源定位于“資源”，因此再生資源回收是市場主導(dǎo)的商業(yè)行為，得不到政府的處理補(bǔ)貼，企業(yè)因陋就簡以降低成本，抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力較差，時(shí)時(shí)處于“被動挨打”的局面。只有讓再生資源也回歸其“生活垃圾重要組成部分”的本來屬性，才能將垃圾分類的責(zé)任和壓力傳導(dǎo)至每個(gè)居民身上，引導(dǎo)居民切實(shí)履行垃圾分類投放的環(huán)境責(zé)任，讓再生資源回收行業(yè)名正言順地爭取政府的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，光明正大地要求社會承認(rèn)它對資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的巨大貢獻(xiàn)，在嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管和充分有力的制度保障下，向生活垃圾處理行業(yè)一樣實(shí)現(xiàn)快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展，真正成為生活垃圾減量化、資源化的主力軍。

二是由于歷史的原因，相當(dāng)一批再生資源回收企業(yè)屬于技術(shù)含量低、產(chǎn)業(yè)集聚度低、污染防治水平低的產(chǎn)業(yè)，具有典型的“散、亂、污”特點(diǎn)，對區(qū)域環(huán)境的負(fù)面影響抵消了其回收資源帶來的正面效益，有悖于“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)保新理念。有人過于夸大固體廢物再生利用對于原生資源替代的正面效益，片面宣傳回收一噸廢塑料、廢紙、廢金屬能夠替代多少原生資源，減排多少污染物和溫室氣體，但是忽略了一個(gè)基本的事實(shí)：再生利用也要消耗資源能源，同時(shí)排放污染物和溫室氣體，如果執(zhí)行嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)上就不一定是可行的，如果從全生命周期來衡量，在環(huán)保上也可能沒有優(yōu)勢可言，否則就難以解釋為什么發(fā)達(dá)國家垃圾已經(jīng)得到較好分類，而且擁有先進(jìn)的再生利用技術(shù)，為何不在本土實(shí)現(xiàn)“資源”的再生利用，而是優(yōu)先尋求出口到發(fā)展中國家。中國已經(jīng)提前半年公告，2017年底前將禁止進(jìn)口生活源廢塑料，但發(fā)達(dá)國家仍然希望通過施加壓力、通過交涉或談判促使中國改變政策，或者尋找下一個(gè)“接盤俠”，而不是在本國建立再生利用設(shè)施。進(jìn)口廢紙、廢塑料的價(jià)格較我國本土回收的廢紙、廢塑料價(jià)格高約30%，說明發(fā)達(dá)國家分類垃圾的品質(zhì)已經(jīng)較我國為高。發(fā)達(dá)國家還準(zhǔn)備采取進(jìn)一步措施提高出口固體廢物品質(zhì)，以滿足中國更加嚴(yán)苛的進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)，也不愿意在本國進(jìn)行再生利用，可見“再生利用”并非想象的那般美好。不管是進(jìn)口固體廢物，還是我國自身分類回收的固體廢物，其再生利用過程都必須保證環(huán)保達(dá)標(biāo)，注重全生命周期綜合環(huán)境績效最優(yōu)。因此，我國在推進(jìn)垃圾分類過程中，必須糾正“只管分類不管去向”、“只管利用不管環(huán)?！薄ⅰ爸还芫植坎还苋帧钡钠嬗^念與做法，從改善環(huán)境質(zhì)量全局出發(fā)，從全生命周期視角思考，開展垃圾分類處理全鏈條設(shè)計(jì)，強(qiáng)化全過程環(huán)境監(jiān)管，提升垃圾分類處理技術(shù)水平與環(huán)境管理水平，推動再生資源回收行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

編輯： 程彩云