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【快評】地方債盲目狂奔很可怕,收放自如才為上策,融資如此,環(huán)保亦如此

時間: 2018-11-12 09:53

來源:

作者: 薛濤

嚴格意義上來說,通過地方融資平臺這個獨立法人借的債不是地方債務(wù),理論上地方政府是可以撒手不管的。如果任由這種情況出現(xiàn),銀行壞賬必然會陡然上升,金融系統(tǒng)勢必會動蕩不已。這種系統(tǒng)性的風(fēng)險是中央政府不愿意看到的。因此,為了解決這個問題,中央政府在2014年10月份出臺了地方政府債務(wù)管理的綱領(lǐng)性文件:《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(【2014】43號文)。文件的主要意思就是你們以前借的債我認了,但下不為例、以后不許這么干了。同時,中央政府修改了《預(yù)算法》,正式地把舉債的權(quán)力下放到省級政府,算是在事權(quán)和財權(quán)的平衡上略微向地方做了點讓步。自此以后,理論上,地方債務(wù)只有一種形式,就是省級政府向債券市場舉借的地方政府債。

地方債的規(guī)模

目前地方債全部是省級地方政府通過債券市場發(fā)行的,而且主動承擔(dān)償還責(zé)任,這就是所謂的自發(fā)自還。這些地方債包括兩個用途:一是置換,二是新增。

置換,就是借新還舊。地方政府在2013-2014年集中統(tǒng)計上報了政府債務(wù)的存量數(shù)據(jù),這些存量債務(wù)隨著時間的推移會逐漸到期,需要還本付息,然而地方政府財力有限、無力承擔(dān),怎么辦呢?那就只能置換、借新還舊了。通過發(fā)行新的地方債來還老的地方債,債務(wù)問題就可以得到暫時的緩解。除了緩解還債壓力以外,置換可以將地方政府這個實體從幕后推向臺前,用省級政府的信用顯著地降低融資成本。以前市場對地方融資平臺的身份有疑慮,利率參照企業(yè)的標準,因而地方政府前些年的融資成本在8%左右、甚至高達10%。而國債的利率長期保持在3%左右?,F(xiàn)在省級政府直接發(fā)債,利率比國債利率稍高,在3.8%左右。

新增,是地方政府為了建設(shè)需要新增的債務(wù)。為了降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險,新增債務(wù)數(shù)量每年由財政部下發(fā)給地方、是嚴格控制的。新增債主要用于土地儲備、棚戶區(qū)改造、收費公路、水利建設(shè)、學(xué)校建設(shè)、環(huán)境保護等基建項目,重點支持鄉(xiāng)村振興、粵港澳大灣區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等重大戰(zhàn)略。

1995年起開始實行的《預(yù)算法》規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。地方債的“禁止條令”持續(xù)到2009年。為了應(yīng)對2008年的國際金融危機,破解地方政府融資難題,2009年3月全國“兩會”政府工作報告中提出安排發(fā)行地方政府債券2000億元,以期部分緩解4萬億投資計劃中地方政府的配套資金壓力。自此,“禁止條令”得以放開,地方政府債券之門開啟。

放開之初的發(fā)債批準額度相對較低,2009-2011年,全國人大批準的地方債發(fā)行額度均為每年2000億元。隨著地方政府融資需求的日益擴張,2012、2013和2014年的批準額度得以增加,分別達到每年2500、3500和4000億元。

隨著2014年預(yù)算法修正以及國發(fā)【2014】43號文出臺,2015年以來的地方政府債券發(fā)行規(guī)模大幅上升。截至到2018年9月底,地方債的存量是18萬億、共4015只。地方債的平均剩余年限是4.6年。

另外,多地政府在2013年上報審計結(jié)果時,為了賬面好看,將很大一部分債務(wù)排除在政府性債務(wù)之外,使之成為不受中央監(jiān)管的隱性債務(wù)。隱性債務(wù)的一部分是城投債。據(jù)Wind估計,截至到9月底,城投債存量是7.36萬億。除了城投債以外, 地方政府的隱性債務(wù)還包括:社會保障資金缺口、農(nóng)村社會保障缺口、國有企業(yè)的虧損、對金融機構(gòu)的緊急救助、公共投資項目的支出甚至農(nóng)民工被拖欠的工資等等。這部分隱性債務(wù)據(jù)有的學(xué)者估計在15萬億左右。但是由于沒有確切和詳細的數(shù)據(jù),本文暫不考慮除城投債外的隱性債務(wù)。

圖表 2:地方債債務(wù)存量及其期限分布

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俗話說得好,“欠債還錢?!钡浇衲昴甑?,所有的債務(wù)置換將全部完成。由高成本的城投債換成了低成本的地方債,此舉為地方政府節(jié)約了一大筆利息支出。盡管如此,由于地方債在未來5年集中到期,地方政府未來幾年的還債壓力還是很大。

接下來我們估算未來5年地方政府需要承擔(dān)的地方債償還壓力。為此我們作了如下四個假設(shè):一是地方財政收入和地方債務(wù)總額都按照2017年地方財政收入的增速4.85%增長;二是城投債到期后不再發(fā)行新的城投債;三是新發(fā)行的和現(xiàn)有的地方債的到期期限分布是一樣的;最后是地方債和城投債分別采用各自的平均利率3.8%和8%。

估算地方政府在2019-2023年間每一年須償還地方債務(wù)本息金額的過程分為五步。第一步,按照現(xiàn)存地方債和城投債的到期期限計算這兩者在每一年到期的金額、也即每一年需要償還的現(xiàn)存地方債和城投債本金,同時得到現(xiàn)存地方債務(wù)在每一年末的未到期金額。第二步,假定年增長率為4.85%,計算地方債務(wù)在每一年末的存量余額。第三步,在每年年末,地方債務(wù)存量余額減去現(xiàn)存地方債務(wù)未到期金額,即為該年新增地方債的金額。而新增地方債的發(fā)行期限結(jié)構(gòu)和現(xiàn)存地方債的發(fā)行期限結(jié)構(gòu)是一樣的,從而計算得到2019-2023年間新發(fā)行地方債在每一年的到期金額、也即需要償還的新發(fā)行地方債本金。第四步是計算每一年需要償還的利息。地方債和城投債的利率分別是3.8%與8%,兩者存量余額的年初值與年末值的平均值作為本金,計算得到每年需要支付的地方債利息和城投債利息。最后,將每年地方債和城投債的到期本金和需要償還的利息加總,即是地方政府需要償還的地方債務(wù)本息。

從估算結(jié)果可以看出,2021、2023年將是地方政府還債壓力最大的時候。在2021年,地方政府需要還本付息5.62萬億,占地方財政收入的51%。也就是說,地方政府需要拿出一半的財政收入來償還地方債務(wù)。對于財政收入只夠支付日常“柴米油鹽”開支的地方政府來說,如何才能夠支付償還如此巨額的債務(wù)本息呢?2023年的情形也是類似的。單就利息來說,城投債逐步被置換成地方債確實為地方政府節(jié)省了很大一筆利息支出,但地方政府每年需要支付的利息也在1.4萬億左右,大約占地方財政收入的13%。對于很多地方政府來說,不要說償還本金了,利息都不一定負擔(dān)得起。

編輯: 趙凡

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薛濤

目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位,此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。

現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長,湖南大學(xué)兼職教授,華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院客座教授,中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師,天津大學(xué)特聘講師,并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長,國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家,世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂<?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委,并擔(dān)任上海城投等上市公司獨立董事。

在PPP專業(yè)領(lǐng)域,薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。

20世紀90年代初期,薛濤在中國通用技術(shù)集團負責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理,其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗,曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù),對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任,著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。

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