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央視中國(guó)之聲采訪發(fā)改委于司吳研及薛濤談特許新規(guī),附專(zhuān)文解讀

時(shí)間:2024-04-10 09:49

來(lái)源:央視中國(guó)之聲

《財(cái)經(jīng)》視頻:薛濤談中國(guó)式PPP的“前世今生”與“獨(dú)樹(shù)一幟”

薛濤:二法將出,以二維法分析特許經(jīng)營(yíng)和PPP的關(guān)系

薛濤評(píng)1098號(hào)文:PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)的進(jìn)一步,無(wú)關(guān)緊縮或釋放

讀薛濤解析環(huán)保PPP之“幾不可能三角”:思維碰撞殊途同歸

薛濤:PPP難解負(fù)債沖動(dòng),公共服務(wù)價(jià)費(fèi)研究迫在眉睫

附E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)對(duì)新規(guī)的撰文解讀全文:

從發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的歷史新階段角度

解讀《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》修訂

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》)的修訂發(fā)布,不僅要從PPP在中國(guó)的四個(gè)階段發(fā)展來(lái)追溯,更要從社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程下如何發(fā)展“新質(zhì)生產(chǎn)力”的高度來(lái)把握。

上世八九十年代,由國(guó)家計(jì)委主導(dǎo)的特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn),以外資的招商引資為出發(fā)點(diǎn),為公用事業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)起了開(kāi)端。此后市政領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)并全面落地,開(kāi)始了特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化改革的第二階段,并由此為基本商業(yè)模式,誕生了當(dāng)下供水、環(huán)保及燃?xì)獾阮I(lǐng)域主要的上市公司。2014年啟動(dòng)的以“政府與社會(huì)資本合作(PPP)”為關(guān)鍵詞的改革,作為市場(chǎng)化改革的第三階段,將PPP從特許經(jīng)營(yíng)范疇推廣到了PFI的非運(yùn)營(yíng)類(lèi),并伴隨著后者的過(guò)度發(fā)展而在去年進(jìn)行了及時(shí)調(diào)整?!蛾P(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦函〔2023〕115號(hào))及《管理辦法》的修訂,則是PPP的第四階段的長(zhǎng)期性綱領(lǐng)性文件。在上述的四個(gè)階段里,改革始終在路上,與時(shí)俱進(jìn),想要深入領(lǐng)會(huì)政策,就需要從時(shí)代背景和未來(lái)趨勢(shì)中,來(lái)獲得深刻的認(rèn)識(shí)和對(duì)趨勢(shì)的預(yù)判。

第一階段的PPP,為我國(guó)引進(jìn)了不僅是當(dāng)時(shí)急缺的外資,更是先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn),后者在第二階段的前期依然明顯。和其他行業(yè)一樣,在跟隨和學(xué)習(xí)中,國(guó)內(nèi)企業(yè)隨著自身能力增長(zhǎng)逐漸成為了特許經(jīng)營(yíng)的主角,又逐漸由于融資成本等原因,國(guó)企占有了更多的優(yōu)勢(shì)。第三階段,伴隨著外部大形勢(shì)上地方政府對(duì)拉動(dòng)基建投資的過(guò)度依賴(lài),和由此對(duì)融資訴求的進(jìn)一步加重,PPP中釋放的PFI模式也對(duì)融資能力提出更高要求,由此進(jìn)一步加大了國(guó)企的優(yōu)勢(shì),甚至變成了國(guó)有施工企業(yè)的主導(dǎo),背離了通過(guò)市場(chǎng)化提升效率的主線。所以,第四階段在部分領(lǐng)域需要重新激發(fā)民企的活力,也是對(duì)此趨勢(shì)帶來(lái)的負(fù)面影響的強(qiáng)力糾偏,其背后,出發(fā)點(diǎn)是發(fā)揮民企創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)公共服務(wù)效率提升的唯一核心目標(biāo)。

進(jìn)一步而言,重工程輕運(yùn)營(yíng)的投資效率降低,和過(guò)度融資造成普遍性的隱債風(fēng)險(xiǎn)的提升,確實(shí)是第三階段PPP推進(jìn)中帶來(lái)的主要問(wèn)題,相對(duì)而言主要來(lái)源是非特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)的PFI模式,因其不具備真正的運(yùn)營(yíng)屬性。但同時(shí)我們也要關(guān)注到,特許經(jīng)營(yíng)本身的成熟模式在這方面也不能說(shuō)完全沒(méi)有一點(diǎn)異化。因此,特許經(jīng)營(yíng)管理辦法的修訂版一方面將PPP重新收縮于特許經(jīng)營(yíng),把PFI模式排除在外;一方面也要對(duì)特許經(jīng)營(yíng)中一些過(guò)度濫用的行為進(jìn)行調(diào)整。之所以對(duì)特許經(jīng)營(yíng)本身也要有更高的要求,這也是宏觀環(huán)境上城鎮(zhèn)化速度相對(duì)減緩,基礎(chǔ)設(shè)施總體解決了從無(wú)到有,需要逐步解決從有到優(yōu)的時(shí)代大背景下的產(chǎn)物。

從這個(gè)時(shí)代大背景和更長(zhǎng)期的趨勢(shì)來(lái)理解,PPP第四階段的全面轉(zhuǎn)型,控制隱性負(fù)債本身是“表”,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理需要全面轉(zhuǎn)入提質(zhì)增效階段才是“里”。對(duì)這個(gè)長(zhǎng)期核心任務(wù)的深刻認(rèn)知,才能不受來(lái)自咨詢(xún)、工程等業(yè)務(wù)相關(guān)者的抵觸情緒影響。修訂版的目標(biāo)就是精準(zhǔn)的去遏制第三階段PPP中前述各個(gè)要素所帶來(lái)的新增隱性債務(wù)的負(fù)面影響,明確的糾正相關(guān)的重工程輕運(yùn)營(yíng)傾向,大力的聚焦以提升運(yùn)營(yíng)效率為中心,為了在建立長(zhǎng)期主義和激勵(lì)相融的良好機(jī)制中,鼓勵(lì)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步,促進(jìn)政府和不同所有制企業(yè)各自之間的清晰邊界,以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ),增量分享,總體最優(yōu)為導(dǎo)向,進(jìn)而在政企合作的市場(chǎng)機(jī)制中培養(yǎng)新質(zhì)生產(chǎn)力的土壤。

從以上的認(rèn)識(shí)出發(fā),我認(rèn)為對(duì)《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》修訂版的理解,可以歸納為以下四點(diǎn):

一、 規(guī)范調(diào)整方向

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力,首先就是要擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和生產(chǎn)力發(fā)展模式的過(guò)于粗放的狀態(tài),此處在PPP中對(duì)應(yīng)的就是低效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過(guò)度負(fù)債拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的模式。

修訂版進(jìn)一步明確終結(jié)了與BT相關(guān)的模式(劃去原第五條(三)款的BTO),也通過(guò)分散在各處的一些條款和改動(dòng),實(shí)質(zhì)性叫停了本輪PPP中與我國(guó)國(guó)情結(jié)合而演化出的具有BT拉長(zhǎng)性質(zhì)的PFI,比如叫停與后者緊密聯(lián)系的可用性付費(fèi)(第二十二條)。類(lèi)似的,還包括第七條結(jié)尾再次明確“禁止在建設(shè)工程完成后直接將項(xiàng)目移交政府,或者通過(guò)提前終止協(xié)議等方式變相逃避運(yùn)營(yíng)義務(wù)。” 再比如二十一條“選定的特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設(shè)責(zé)任不得調(diào)整。確需調(diào)整的,應(yīng)當(dāng)重新履行特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序”有關(guān)規(guī)定也是為了控制大型施工企業(yè)借此套取工程的現(xiàn)象,但并未禁止運(yùn)營(yíng)階段的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在政府允許的條件下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒃诘谒氖畻l也增加了“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涉及運(yùn)營(yíng)主體實(shí)質(zhì)性變更、股權(quán)移交等重大事項(xiàng)的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)書(shū)面告知相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)”有關(guān)規(guī)定,由此建立了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的基本流程,有利于保持健康的特許經(jīng)營(yíng)的二級(jí)市場(chǎng)。

編輯:李丹

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