目前，在地方融資資源受限的情況下，容易出現(xiàn)新設(shè)行政許可或以虛擬的特許經(jīng)營(yíng)“權(quán)”模式來借道違規(guī)融資。所以在第四條中強(qiáng)調(diào)不新設(shè)行政許可，在第三條之不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓（避免特許經(jīng)營(yíng)虛擬化）不可以實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。

特許經(jīng)營(yíng)模式的本質(zhì)，就應(yīng)該聚焦使用者付費(fèi)類，修訂版及時(shí)補(bǔ)充了使用者付費(fèi)的兩種類型之一的政府代收費(fèi)的穿透型認(rèn)定（第六條）。并在第十九條“將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要標(biāo)準(zhǔn)?！笨紤]到當(dāng)下即便是特許經(jīng)營(yíng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資過度的大背景下，也存在著過度建設(shè)和帶來隱債的風(fēng)險(xiǎn)，為進(jìn)一步約束，在第二十二條中提到政府付費(fèi)“只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”。暗含建設(shè)成本的回收，需要從最終使用者支付的價(jià)格中來得到支撐?？梢姶颂幮枰钊肜斫獾氖?，落實(shí)公共服務(wù)對(duì)應(yīng)的價(jià)格體系，是未來的重要趨勢(shì)，也是最終緩解地方政府收支矛盾，和保證特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)健康發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。

融資配套制度始終是特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵支持手段，修訂版中為多年來特許經(jīng)營(yíng)所推進(jìn)的金融創(chuàng)新做了確認(rèn)：在二十七條及二十八條將探索預(yù)期收益的質(zhì)押貸款變成了支持，并鼓勵(lì)支持符合條件的REITs，鼓勵(lì)險(xiǎn)資進(jìn)入，新的金融探索還在繼續(xù)深化中。這些手段都很精準(zhǔn)的適配特許經(jīng)營(yíng)，并且總體避免了前述的隱債風(fēng)險(xiǎn)。

二、劃清政府與市場(chǎng)邊界，建立穩(wěn)定、清晰、公平的政企合作模式

新質(zhì)生產(chǎn)力解讀中強(qiáng)調(diào)的發(fā)展新型生產(chǎn)力相關(guān)的深化改革的一部分——高標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)體系和要素流動(dòng)，就需要政府和市場(chǎng)的邊界清晰，制度明確，行為可預(yù)期。這對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)和企業(yè)的活力至關(guān)重要。其實(shí)，PPP市場(chǎng)化改革的初衷也與此相一致。近年來，國(guó)家在中國(guó)特色社會(huì)主義的相關(guān)制度建設(shè)中取得了不少進(jìn)展。本修訂版一方面跟進(jìn)了其他相關(guān)文件的進(jìn)展，也在PPP的相關(guān)領(lǐng)域?qū)Υ俗龀隽素暙I(xiàn)。

比如，修訂版第四條中比征求意見稿多出的一條，非常值得關(guān)注：“禁止以基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)名義濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)?！钡谖鍡l的合理分配風(fēng)險(xiǎn)的描述；包括第五十四條，合理區(qū)分了行政復(fù)議訴訟（對(duì)行政管理）和仲裁民事訴訟（對(duì)等主體之間）。尤其在第五十六條到五十九條，大幅增加對(duì)地方政府越矩行為的約束，并且都有其它已發(fā)布的相關(guān)政策法規(guī)與之配套。這方面還包括第六十三條里新增的對(duì)投訴流程的安排。信息公開是保障一項(xiàng)制度得到良好運(yùn)行的重要舉措，文中對(duì)此也有強(qiáng)調(diào)公開競(jìng)爭(zhēng)的要求，有二十二條對(duì)政府公開代收使用者付費(fèi)的收支明細(xì)的要求，和四十七條里依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)對(duì)外“及時(shí)”公開的要求。

三、明確各方職責(zé)分工

一項(xiàng)管理制度要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及行業(yè)發(fā)展需求相適配，既要?jiǎng)澢逭褪袌?chǎng)的邊界，也需厘清政府各工作部門管理責(zé)權(quán)。修訂版強(qiáng)調(diào)了發(fā)改委的牽頭推進(jìn)職責(zé)、地方政府的主體責(zé)任，明確了行業(yè)主管部門在國(guó)家發(fā)改委牽頭協(xié)調(diào)下依法開展相關(guān)工作的職責(zé)，以及財(cái)政部門的預(yù)算管理和財(cái)經(jīng)監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，《管理辦法》理清了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資管理程序，也即特許經(jīng)營(yíng)方案審批以及項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案程序由誰審批、如何審查等基本建設(shè)程序問題。

此外，正如前文所述，未來基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)，價(jià)格將是保障特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目穩(wěn)定性和發(fā)展的十分重要的因素。文件也明確了價(jià)格測(cè)算應(yīng)征求發(fā)改系統(tǒng)的地方價(jià)格主管部門的意見和符合價(jià)格政策（第十九條、二十三條）。

四、提質(zhì)增效，釋放活力，培養(yǎng)新質(zhì)生產(chǎn)力

培養(yǎng)新質(zhì)生產(chǎn)力的學(xué)習(xí)報(bào)告中提到，要打通束縛新質(zhì)生產(chǎn)力的卡點(diǎn)堵點(diǎn)，發(fā)揮科技創(chuàng)新的作用，培養(yǎng)高科技、高效能、高質(zhì)量的特征，對(duì)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要改造提升，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)要培育壯大。對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的應(yīng)用領(lǐng)域，前者為主，后者也有緊密相關(guān)的部分。

要達(dá)到上述目標(biāo)，必然要激發(fā)民營(yíng)投資的積極參與，因?yàn)樗麄兏矣诔袚?dān)不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，和探索各種創(chuàng)新的模式。

于此角度，特別重要的是修訂版的第三十四條：“特許經(jīng)營(yíng)者在保障項(xiàng)目質(zhì)量和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的前提下，通過降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等方式產(chǎn)生的效益，除協(xié)議另有約定外，歸特許經(jīng)營(yíng)者所有?！痹赑PP的第三階段出現(xiàn)了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的付費(fèi)從“承包制”內(nèi)涵回到“報(bào)銷制”的傾向，需要深入領(lǐng)會(huì)本條款的含義，和以激勵(lì)相容為內(nèi)核的市場(chǎng)化的核心目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)激發(fā)民間投資積極性的政策目的。

實(shí)現(xiàn)上述目的，除了技術(shù)創(chuàng)新，商業(yè)模式創(chuàng)新也是PPP中提升效率實(shí)現(xiàn)共贏的重要途徑，由此就需要更多的開發(fā)受益者付費(fèi)的新模式，并通過模式創(chuàng)新或技術(shù)創(chuàng)新找到增量收益。第二十二條提到的獲得與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益等方式取得收益就是其中一個(gè)重要的突破方向。

提升效率是PPP的首要目的，特許經(jīng)營(yíng)管理辦法兩版的第一條都有明示：“ 為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率”的要求。而在新版中，這個(gè)首要目標(biāo)得到了充分的強(qiáng)調(diào)，包括第四條“政府鼓勵(lì)并支持特許經(jīng)營(yíng)者提升效率、降低成本，增進(jìn)社會(huì)公眾福祉”，第十一條再次強(qiáng)調(diào)“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提出的主要目的，應(yīng)當(dāng)為發(fā)揮社會(huì)資本在經(jīng)營(yíng)管理、技術(shù)創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)民間投資，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量效率?！?/p>

總之，新質(zhì)生產(chǎn)力在傳統(tǒng)的市政公共服務(wù)領(lǐng)域的培育和發(fā)展，不但需要該領(lǐng)域發(fā)揮技術(shù)升級(jí)和信息智能技術(shù)、綠色技術(shù)的作用，更需要更高質(zhì)量的市場(chǎng)機(jī)制，用更高水平的特許經(jīng)營(yíng)管理來激發(fā)市場(chǎng)主體的新動(dòng)能，修訂版的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法為PPP的第四階段的健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

執(zhí)筆：E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)  薛濤

編輯：李丹