時間： 2016-04-06 10:40
來源： 中國水網(wǎng)
作者： 傅濤
目前對行政訴訟的爭議根源來自于上述詞匯的泛化，從企業(yè)是否具有經(jīng)營性入手，我們認(rèn)為PPP在市政領(lǐng)域內(nèi)分為特許經(jīng)營和政府采購公共服務(wù)。
市政環(huán)境領(lǐng)域特許經(jīng)營
特許經(jīng)營是指政府將某項公共服務(wù)職能，通過一定行政或經(jīng)濟程序，授予企業(yè)在約定的時間和范圍內(nèi)享有和利用，企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)（文中的特許經(jīng)營研究的是政府特許經(jīng)營，而非商業(yè)特許經(jīng)營）。
特許經(jīng)營的特征體現(xiàn)為三點：特許經(jīng)營的核心是經(jīng)營權(quán)的排他性授予；被特許企業(yè)從事的活動是經(jīng)營活動，自負(fù)盈虧；用戶直接向經(jīng)營主體付費。
授予特許經(jīng)營權(quán)，屬于《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“行政許可法”）中第12條規(guī)定的“可以設(shè)定行政許可”的事項，即“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”。
在環(huán)境市政領(lǐng)域，政府選擇自來水的經(jīng)營企業(yè)需要特許經(jīng)營。政府許可的過程是行政行為，其給企業(yè)提供定價機制、經(jīng)營范圍、規(guī)劃方向等，沒有保底水量的承諾，企業(yè)的行為是經(jīng)營行為，自負(fù)盈虧。特許經(jīng)營沒有規(guī)定政府向企業(yè)付費的經(jīng)濟行為，而是政府的公共服務(wù)權(quán)利和義務(wù)讓渡給了企業(yè)，企業(yè)具有收費權(quán)，通過水價直接向用戶收取費用。若水價需要調(diào)整，企業(yè)向政府提出申請，物價部門的負(fù)責(zé)人會針對市自來水公司提交的水價調(diào)整方案組織一次價格聽證會。
市政環(huán)境領(lǐng)域政府采購公共服務(wù)
政府通過公開招標(biāo)等公平競爭的方式選擇污水處理企業(yè)幫助其運營污水處理廠，政府給予企業(yè)的服務(wù)費的資金來源可能是收取的污水處理費、也可能是土地費用、也可能是政府稅收。在中國污水處理費屬于行政事業(yè)性收費（個別城市除外），除非特殊規(guī)定企業(yè)直接收取，一般都由政府直接收取或政府委托公共供水企業(yè)代征。
政府與污水處理企業(yè)簽訂服務(wù)協(xié)議，此行為是一種政府與企業(yè)約定保底水量的政府經(jīng)濟行為，而沒有體現(xiàn)政府的行政權(quán)利，污水處理BOT是政府按照污水處理廠的保底水量或?qū)嶋H的處理能力事后購買服務(wù)的方式來付費，在這個過程當(dāng)中，社會資本方依據(jù)合同要盡職盡責(zé)的完成政府交給他的目標(biāo)（污染物的削減量），他必須去籌錢、去管理運營，這個合同約定并沒有給社會資本方什么權(quán)利，企業(yè)僅僅按照約定目標(biāo)提供勞務(wù)。
哪些公共服務(wù)能夠采用采購服務(wù)的形式來實現(xiàn)，取決于該項公共服務(wù)能否清晰劃分服務(wù)邊界，是否可量化考核目標(biāo)，是否市場提供時效果更好、成本更低。在不同政治體制和行政體制之下，選擇的結(jié)果或有很大的差異。
其他組合形式
但經(jīng)營性收費不能支付企業(yè)的成本與合理和收益時，會出現(xiàn)補貼性特許經(jīng)營，即政府財政會對特許經(jīng)營進行特定補貼，但是不改變特許經(jīng)營性質(zhì)。目前行業(yè)中一般都將市政污水當(dāng)作特許經(jīng)營對待，源于污水處理費的專款專用以及部分城市水務(wù)集團對污水處理費的截留。但是，除非改變污水處理費的性質(zhì)，否則，污水處理費的專款專用，也不影響公共服務(wù)采購的性質(zhì)。
解決PPP法律爭議方式的關(guān)鍵是辨析合同性質(zhì)，明確協(xié)議是行政合同還是普通民事合同。很明顯，在市政環(huán)境領(lǐng)域特許經(jīng)營中，若企業(yè)的合法權(quán)益受到損害，申請人可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，最高法的司法解釋已將特許經(jīng)營協(xié)議定性為行政協(xié)議。在市政環(huán)境領(lǐng)域政府采購公共服務(wù)中，協(xié)議為民事協(xié)議，若發(fā)生政府付費給企業(yè)不及時的經(jīng)濟糾紛，除非有污水處理費是經(jīng)營性收費的規(guī)定（糾紛走行政訴訟或復(fù)議），否則合同糾紛可依法提起民事訴訟或按約定申請仲裁。
如果將這些都泛指為PPP，難以理清其不同的法律關(guān)系。
附件1：市政領(lǐng)域PPP項目分類
PPP項目的分類，第一類是具有壟斷權(quán)和經(jīng)營性質(zhì)的使用者付費項目，如高速公路、自來水項目、供熱項目、燃?xì)忭椖康?；第二類是政府直接付費項目，如污水處理廠、垃圾處理廠BOT、河道修復(fù)等項目；第三類是政府補貼項目，如地鐵4號線等項目。從企業(yè)是否從事經(jīng)營活動來看，PPP應(yīng)包含特許經(jīng)營和政府采購公共服務(wù)等。市政環(huán)境領(lǐng)域PPP項目分類如圖1所示。
圖1 市政環(huán)境領(lǐng)域PPP項目分類
附件2：市政領(lǐng)域PPP模式對比
表 1 PPP項下特許經(jīng)營和政府采購公共服務(wù)對比
備注：特殊規(guī)定的污水處理：如《上海市排水管理條例》中規(guī)定：上海排水公司是上海城區(qū)污水的經(jīng)營主體也是污水處理費的收費主體，其直接向老百姓收費，是經(jīng)營性收費。
(來源：E20環(huán)境平臺 作者：傅濤 時間：2015-7-31）
編輯： 陳丹丹
北京易二零環(huán)境股份有限公司董事長 ，E20環(huán)境平臺首席合伙人 ，E20研究院院長，清華海峽研究院生態(tài)中國創(chuàng)新中心主任，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院產(chǎn)學(xué)研中心主任，北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院院長，北京大學(xué)環(huán)境校友聯(lián)合會執(zhí)行會長，北京大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)兼職教授，中廣核環(huán)保產(chǎn)業(yè)有限公司董事。
曾經(jīng)負(fù)責(zé)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委員會、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等機構(gòu)的多項水業(yè)改革的政策研究。著有《兩山經(jīng)濟》 、《城市水業(yè)改革的十二個問題》、《城市水業(yè)改革案例與實踐》、《市場化進程中的城市水業(yè)》等專著。
Copyright ? 2000- https://www.h2o-china.com All rights reserved. 中國水網(wǎng) 版權(quán)所有
咨詢熱線：010-88480403 傳真：010-88480301 E-mail：hjf@e20.com.cn
京ICP備10040015號-13 查論文 
京公網(wǎng)安備：11010802035285
本站常年法律顧問：北京市康達律師事務(wù)所劉文義律師