從壟斷判例解析二次供水的“兩難”境地

時間： 2021-07-26 14:17

來源：綠谷工作室

作者：谷林

二次供水是“供水高峰論壇”每年必須關注的話題，今年也不例外。(推薦閱讀：高質(zhì)量引領未來，2021供水高峰論壇開幕)

二次供水作為城市供水大系統(tǒng)的末端環(huán)節(jié)，常被稱為是城市供水的“最后一公里”，直接面對居民，是供水質(zhì)量和安全的最后保障。但與此同時，這個環(huán)節(jié)也不時被爆出問題。這到底是怎么回事?這種情況是如何產(chǎn)生的?該如何認識、如何避免?本文結合具體案例，試圖從這個角度進行一點探析，希望能為供水企業(yè)和關注此事的民眾提供一些參考。

處罰案例暴露二次供水的痛點與難點

2019年7月12日，國家市場監(jiān)管總局反壟斷局發(fā)布公告：天津自來水公司負責提供天津市南主城區(qū)的城市公共自來水服務，占據(jù)著該地區(qū)自來水服務市場支配地位。在其負責的供水區(qū)域內(nèi)，房地產(chǎn)開發(fā)商取得供水服務后，還需自主建設二次供水設施才能實現(xiàn)自來水到戶。在此過程中，天津自來水公司要求房地產(chǎn)公司必須簽訂《新建二次供水設施自行建設保證書》，指定房地產(chǎn)公司使用其子公司天津市華澄公司生產(chǎn)的HC系列電器控制柜和遠程監(jiān)控子站等，否則無法獲得自來水供應服務。除此之外，天津市自來水公司還利用自身具備的二次供水工程審核驗收職能，要求房地產(chǎn)開發(fā)商出具華澄公司的工程款憑證才能獲準工程施工。

天津市市場監(jiān)督管理委員經(jīng)過調(diào)查，認為天津自來水公司利用其市場支配地位，在提供供水服務時附加不合理交易條件，損害了交易相對方的自主選擇權，排除、限制了二次供水工程中其他合法經(jīng)營者參與市場公平競爭，違反了《反壟斷法》第十七條“沒有正當理由搭售商品，或者在交易時附加其他不合理的交易條件”的規(guī)定。因此對其罰款7438622.77元，成為2019年國內(nèi)反壟斷執(zhí)法部門對公用企業(yè)開出的首張反壟斷罰單。(推薦閱讀：總局發(fā)布天津市自來水集團有限公司濫用市場支配地位案行政處罰決定書)

事實上，類似這樣的情況并不少見。2017年全國工商系統(tǒng)專門查辦了廣東、內(nèi)蒙古、新疆、江蘇等地6件供水企業(yè)壟斷案，引起業(yè)內(nèi)關注。其中包括吳江華衍水務有限公司(下文簡稱“吳江華衍水務”)。

吳江華衍水務成立于2005年10月，是香港上市公司中華煤氣有限公司在內(nèi)地第一個水務合資項目，享有吳江行政區(qū)域內(nèi)30年供水特許經(jīng)營權。

國家工商總局公布的處罰決定書顯示：吳江華衍水務在供水經(jīng)營中，利用其在吳江區(qū)范圍內(nèi)公共自來水供水服務的支配地位，明示或暗示房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將給水安裝工程、二次供水工程、接水裝表工程等交由其全資子公司吳江華衍建筑工程安裝有限公司或其指定的企業(yè)施工;對供水工程所需的水表、管材等主要材料和設備，要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、施工單位必須使用當事人提供或指定的品牌、廠商。

這樣基于壟斷地位的交易行為，讓房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在供水工程施工單位的選擇、材料設備的采購等方面沒有自主選擇權，破壞了公平競爭的市場秩序，也違反了國家的法律。

中國水網(wǎng)2017年因此專門組織了一場主題沙龍。(推薦閱讀：供水企業(yè)的四大困境與六個出路)大家認為，這樣的判罰案例為行業(yè)發(fā)展敲響了警鐘，同時也或許是行業(yè)改革發(fā)展的新機遇。在這種現(xiàn)象背后，供水企業(yè)，特別是二次供水遭遇的“兩難處境”的痛點和難點，也獲得更多關注，亟待解決或改變。

權責錯位二次供水面臨“兩難”境地

回顧我國供水行業(yè)的發(fā)展進程，供水公司最初是由政府統(tǒng)管的事業(yè)單位，慢慢發(fā)展成國企，隨后， 2003和2004年出臺的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》逐漸將供水行業(yè)向市場化推進。供水企業(yè)的身份也因此處于“尷尬”的地位：既是市場化運作，又要承擔公共服務的功能。

E20環(huán)境平臺首席合伙人、E20研究院院長傅濤在其著作《市場化進程中的市場水業(yè)》中專門談及這個問題。他介紹：城市水業(yè)因其具有這種“準公共產(chǎn)品”屬性，不同于純粹以供需關系決定的商品體系，在經(jīng)營特征上具有自然壟斷的特性。

按照經(jīng)濟學對自然壟斷的解釋，讓一家企業(yè)在一定的區(qū)域內(nèi)進行壟斷性經(jīng)營比多個企業(yè)同時生產(chǎn)經(jīng)營更有效率。從促進公眾福利的角度，這種允許一家企業(yè)在一定區(qū)域內(nèi)進行壟斷經(jīng)營的模式會是更優(yōu)選擇。

自來水從出廠到入戶要經(jīng)歷原水供應、制水生產(chǎn)、管網(wǎng)輸送、(小區(qū))二次供水四個環(huán)節(jié)。二次供水是指單位或個人將城市公共供水或自建設施供水經(jīng)儲存、加壓，通過管道再供用戶或自用的形式，是城市供水系統(tǒng)的最后一環(huán)，很多中高層小區(qū)均采用這種供水方式。(推薦閱讀：二次供水的三種糾結)

圖注：自來水的誕生過程：供水企業(yè)保證水在進入小區(qū)時合格，而進入居民家前的“最后一公里”，一般由開發(fā)商、物業(yè)或房產(chǎn)所有者來負責

二次供水過程中產(chǎn)生的水質(zhì)問題，與復雜的產(chǎn)權相關。我國《物權法》界定，二次供水設施的產(chǎn)權屬于全體業(yè)主，業(yè)主應承擔其維護的責任。業(yè)主可以自行管理，也可以委托物業(yè)服務企業(yè)或者其他方進行二次供水服務。一般來說，二次供水泵房的整體建筑主體的后期修繕、安防措施、附屬通風、排水、外部環(huán)境等責任主體前期是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，后期是業(yè)主委員會、物業(yè)公司;另外一些公房小區(qū)，還涉及到單位、房管所，而一些沒有物業(yè)公司的老舊小區(qū)也有可能陷入二次供水管理的“真空”地帶。

產(chǎn)權問題繁瑣，直接導致供水設施有人建，無人修。管理水平參差不齊、供水設施陳舊，二次供水工作的推進，往往就卡在設施的維護和維修上。

供水企業(yè)在不擁有二次供水設施產(chǎn)權的情況下，如果也沒有得到授權去管理這些二次供水設施，只能保證水在進入小區(qū)時合格。即便實現(xiàn)抄表到戶，自來水公司負責自來水管道的維護，但并不包括小區(qū)內(nèi)部的二次加壓管道。

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編輯：趙凡

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