2016年4月22日，由中國開發(fā)性金融促進會與中國市長協(xié)會共同主辦、國開漢富資產管理有限公司承辦的“中國新型城鎮(zhèn)化投融資論壇暨城市綜合管廊建設研討會”在北京釣魚臺國賓館隆重召開。

國家發(fā)改委投資司副司長 韓志峰講話全文如下：

韓志峰：我們在城鎮(zhèn)基礎設施建設當中，包括綜合管廊建設中，很重要的投資方式就是PPP模式，這也是現在非常熱的詞匯。下面，我借今天這個機會，結合自己的工作體會，就城鎮(zhèn)基礎設施建設當中，如何更好地推進PPP模式談四點個人的看法供大家批評參考。

第一，我覺得要全面理解PPP的概念。最近一年多以來，PPP這個詞特別熱，大家耳熟能詳。但是，到底什么是PPP？PPP與特許經營、政府購買服務之間是什么樣的關系？現在社會上還是比較混亂，包括一些傳統(tǒng)的資深的投資管理人員也曾經說，我們以前BOT項目沒有少做，但是到了今天引進PPP概念后，好像突然之間就不會做了。好像我們傳統(tǒng)的BOT和TOT、BOO和PPP之間又是怎樣的關系？針對這些問題，國家發(fā)改委在去年8月底、9月初曾經組團到英國和法國進行考察，特別是到英國財政部下屬的基礎設施管理局，這是英國專門管理PPP的機構，我們進行了學習和交流，通過考察和其他方面資料的研究，我們認為，在國際通行上，大概是把PPP分為兩種方式，根據PPP項目的付費方式的不同分為兩種類型：一種PPP項目是使用者付費。比如城市基礎設施當中的供水、供熱、污水垃圾處理等等，老百姓付錢的，叫使用者付費項目，還有一種項目本身沒有收益或者收益很少，需要靠政府財政來支持，這種就叫政府PPP項目，比如市政道路，沒有任何的直接收益。在這兩者基礎之上，第三種叫混合型。第三種是在前兩種基礎之上的，所以大概是分為兩種的。針對不同的類型的付費方式，國際上將PPP模式分給特許經營和私人融資模式，私人融資就是PFI或者或英國正在發(fā)展的PF2這兩大類。使用付費項目就是我剛才給大家列舉的，它們主要是由社會資本來承擔市場和收益需求風險，政府通過調整價格、收費標準和特許經營的年限來促進項目的順利實施，而政府付費項目主要是由政府來承擔市場或收益需求風險，通過政府購買服務來實施，這就需要考慮當地的財政可承受能力。所以，政府購買服務和實現特許經營是兩種不同的PPP模式，他們的模式不是對立的，是一種包含的關系，兩者之間是并列的，是包容的關系，而混合型的有一定的收益，但項目本身的收益不足以覆蓋項目投入，需要政府給予一定的補貼，來補充使用者付費的不足，從而保證項目具有操作可持續(xù)性。通常，將這種混合型的歸入到使用者付費的范疇。

在國際上，與英國人談PPP，他們的第一反映是PFI或者PF2，政府購買服務，為什么會出現這種情況？是因為在撒切爾夫人執(zhí)政時期，他們能夠收費的一些基礎設施基本上都已經私有化，所以現在他們在推沒有收益的、既純公益領域項目。但是在法國人看來，他們第一反映就特許經營，比如說法國高速公路進行收費，大部分采用的就是特許經營方式，所以在不同的國家，根據當地的實際情況，對PPP是各有側重點的。我們今天推行PPP，對PPP有一個全面的了解，不一味的強調某一種方式，對于PPP的推進是非常關鍵的。

第二，在PPP的推進過程中，要創(chuàng)新發(fā)展和靈活運用PPP模式。所謂的PPP，我們現在講是叫政府的社會資本合作，即政府和社會資本大家以平等的合作伙伴的關系為社會提供公共產品，保證社會公眾的利益最大化。但是具體哪種方式，每個國家的特點不一樣，PPP的具體的模式是不斷發(fā)展變化的，用英國基礎設施管理局的話來講，每一個國家的PPP模式都是根據當地的經濟社會發(fā)展需要而量身訂作的，都是獨一無二的，不存在所謂國際上、統(tǒng)一的、標準的模式，一定要因地制宜、與時俱進。但是PPP的概念是是外來的，是從別的而國家引進的，那么具體到我們國家，在PPP的演進中，除了我們傳統(tǒng)的、最早的BOT、TOT之外，這些模式大家都非常熟悉，現在也衍生出很多的新鮮的模式，比如說設計-建設-融資-經營轉讓(DBFOT)，設計-建設-主要運營維護（DBMM），經營-維護（OM）、建設-轉讓-運營（BTO）等等，為什么會衍生出這么多模式？因為各個國家在推進PPP當中，主要是為了適應當地的一些實際情況，適應不同類型的PPP項目而靈活設計的，也就是說，PPP模式不是僵化的，項不是一成不變的，就像在座的金融機構的金融產品、金融工具以及金融衍生產品。所謂的金融創(chuàng)新，不同的金融產品、金融工具是不斷發(fā)展變化的，但是相比PPP來講更豐富。PPP模式也是一樣的，它是一個創(chuàng)新的理念，如果在推進PPP過程當中，死守某一種模式不放，那么它是沒有生命力的。所以，每個城市，每個項目，都可以因地制宜，根據實際情況、創(chuàng)造性的去設計不同的PPP模式，從而推進PPP更好的發(fā)展。

第三點，我認為建立合理的投資回報機制，對促進更多的PPP項目落地非常關鍵，社會投資者參與PPP是講究回報的，不是慈善家，但是回報要合理。合理投資回報機制非常關鍵，至少有三個方面的作用：首先，它便于吸引社會投資者；第二，合理的投資回報機制，有利于降低政府的財政負擔和壓力，如果我們能夠充分地、更好地發(fā)展市場激勵的作用，讓社會資本投資方通過自身的運營來獲得更多的收益，可相應的減少政府的補貼，才能夠推進更多的PPP項目落地，如果我們把PPP項目的回報只盯在政府回報和政府承諾上，政府的財政承受能力是非常有限的，這樣的PPP模式是無法廣泛推行的。第三、合理的投資回報模式，有利于維護社會公眾的利益。無論是政府付費還是使用者付費，歸根到底還是老百姓付費。使用者付費是老百姓直接掏錢購買，政府付費資金來源于財政收入，而財政收入來源于企業(yè)，來源于個人。所以最終的來源還是我們老百姓。

但是，如果回報機制設計得好，防止投資人獲得不應當獲得的過高的回報，有利于減少每個消費者的支出，減輕消費者直接的負擔。那么怎么樣設立合理的投資回報？我覺得從七個方面考慮。

第一點，對使用者付費的項目合理確定價格和收費標準，包括特許經營的年限，這樣可以保證社會投資者有一個合理的收益。那么，價格標準到底是多少，影響非常大。比如說北京的地鐵票價，前幾年進行了調整，以前是2塊錢，調整后起步是3塊錢，根據乘坐的里程的長遠再相應地增加，由此，在其他任何經營條件沒有改變你的情況下，投資者的投資收益至少提高50%以上。當然，價格標準也不能過高，還要考慮老百姓的承受能力。另外，如果價格標準的合理制定也有利于公共資源的合理利用，防止浪費。比如階梯水價。在運營年限方面，同樣的項目，我們的投入是一次性的，特別是一些重大基礎設施項目。但是如果運營年限不同，相應的投資回報也會有很大的區(qū)別，比如說高速公路，運營年限20年、30年或40年，其投資回報有很大的區(qū)別。在法國，很多高速公路的運營年限都在50、60年，如果我們運營年限長，則每年的價格標準降低，相應的可以保證投資者有一定的收益。目前我們推行PPP模式，過多的強調政府回購、政府購買服務，讓政府出資承擔費用，而對價格和收費標準機制得運用重視不夠。第二點，靈活運用用政府投入方式。政府的投資方式比較流行的是政府購買服務，即我們每年給投資者一定的補貼或者回購，但是我們還有一種方式，我們可以把事后的每年補助，變成事前的一次性投入，采取資本金投入的方式，合資來建設項目，政府出資，做股東，做資本金，與社會資本來合作建設，二者共同分擔，而政府的資金不分紅或少分紅，這樣的話，等于是提高了投資者的投資回報。這種方式的好處在于，是能夠減輕以后財政支出的壓力，一次性支付，未來不用核算每年的財政支出，不用采取財政補貼的方式將以后的財政鎖死。第三點，合理的、適當的資源配置，大家可以提供一些土地、廣告。第四點，充分挖掘PPP項目本身的商業(yè)價值。很多PPP項目除了本身的價值之外，還有附加的商業(yè)價值可以開發(fā)，比如說北京的工體。私人公司與工體簽訂合同承包20/30年，由私人公司參與并運營周邊的項目或直接轉租，如基礎設施、周邊餐飲、住宿等，這樣每年的收入也相當可觀的。比如鳥巢，在京大型場館，而鳥巢的商業(yè)開發(fā)較工體而言，我個人認為是遠遠不夠的，但其地理位置非常優(yōu)越。因此我認為，可以通過發(fā)掘PPP項目自身潛在的一些商業(yè)價值，提高PPP項目的回報，也有利于減輕財政的負擔。第五點，要鼓勵社會資本創(chuàng)新，加強管理，發(fā)掘潛力。我們之所以推進PPP，一個很重的目的是為了引進社會資本，發(fā)揮它專業(yè)管理的能力，提高管理的效率，降低管理的成本。但現在，談到PPP社會資本首先關注的是固定回報是多少，而這種回報可以通過多種方式來會的，一種方式是通過政府給你錢，或提高收費標準；另一種是鼓勵社會資本自身挖掘，加強管理。比如英國某項目公司，參與某建筑工程代建筑及后期物業(yè)運營管理，每年運營成本都在下降，但依靠管理，使服務質量沒有下降。因此，要鼓勵社會資本，提高效率，降低成本。第六點，選擇正確的項目融資模式，降低成本，提高資金使用效率。不同的融資渠道、不同的資金來源、不同的搭配模式，對項目的融資、項目的資金成本影響非常大?，F在資金很充足，各種各樣的融資方式、融資工具也非常多，怎么樣進行組合、創(chuàng)新，也是非常關鍵的。第七點，適當的政府補貼。也應該是最后的方式。所有的方式都用完之后，這個項目仍然收益不夠，或者缺乏吸引力，或者它的收入一步步在投入，這時候需要政府有適當的補貼，但則應該是最后的兜底條款。因此，根據我個人的觀點，好的PPP項目，應該是政府不掏錢，或者少掏錢，這才是我們推進PPP項目要追求的本質，而不能把理解為，PPP項目就是政府購買服務，就是政府出資。在城市基礎設施當中，特別是在綜合管廊建設中，創(chuàng)意空間是非常大的，因為綜合管廊本身是可以收費的，它是有收益的。

第四、引導建立合理的預期。從政府和社會資本來講都需要合理的預期。從社會資本來講，要減少PPP項目當中的急功近利思想。PPP項目模式推行了很長時間，參與的主要是國企，特別是央企，真正的民間資本非常少。出現這種情況的原因很多，其中一個原因就是我們的民營資本還是喜歡到短、頻、快，賺塊錢、熱錢，都出于對風險不確定等諸多原因。但是PPP項目它恰恰是投資長、回報率相對比較低，但是風險比較小，比較穩(wěn)定。所以說，經濟進入新常態(tài)，整體的投資回報率必然會下調，社會資本，特別是民營資本，也應該適應這種轉變，轉變我們的投資理念，降低我們的投資預期，這樣才能和政府之間達成一致。那么作為政府來講，也要克服對PPP的盲目崇拜，不能認為什么都能采用PPP的方式。日本推行這么多年，全國總共做成500多個PPP項目。在英國公共部門的投資當中，采用PFI模式的僅占11%，這個比例遠遠低于我們想象。為什么說PPP項目落地難、簽約率比較低呢？我認為其中的一個可能的原因就是，我們將很多本來不適應采用PPP模式的項目做成PPP項目。

因此，對PPP項目要有一個正確的認識， PPP項目并不適用于所有的項目，我們把真正適合的項目包裝好、設計好，不論是投資模式，還是建設運營模式，如此才能提高我們PPP項目的成功率。以上就是我對PPP模式不成熟的意見和看法，謝謝大家！

編輯： 李曉佳