一、我國PPP模式發(fā)展的特點

PPP模式在上個世紀(jì)80年代進入我國，至今已有30多年發(fā)展歷程。2014年以來，我國PPP模式進入迅速發(fā)展期，到2016年年底，我國PPP模式呈現(xiàn)出4個特點。

（一）政策框架、體系基本完善

2014年11月16日，國家發(fā)展改革委報請國務(wù)院印發(fā)實施了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號），首次在國務(wù)院文件中系統(tǒng)闡述PPP模式。

2015年4月25日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部、住建部等五部門印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，推進特許經(jīng)營PPP模式制定統(tǒng)一的制度規(guī)范。

2015年5月19日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項目的投資、運營管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率。

截至目前，國家發(fā)展改革委、財政部等部門出臺了40余份PPP政策文件，明確PPP部門職責(zé)分工，規(guī)范PPP項目流程，完善PPP投資管理程序，建立PPP財政管理機制，如《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）等。我國PPP政策框架、體系已基本形成。

此外，國務(wù)院法制辦會同國家發(fā)展改革委、財政部正在抓緊起草政府和社會資本合作領(lǐng)域PPP立法文件。

（二）項目加快落地

2014年以前，全國共實施了3000多個特許經(jīng)營項目，主要集中在高速公路、橋梁隧道、軌道交通、污水垃圾處理等領(lǐng)域。2014年以來，除了上述領(lǐng)域外，PPP模式還逐步在醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等其他領(lǐng)域得到推廣，PPP項目落地速度也進一步加快。

據(jù)市場機構(gòu)統(tǒng)計，2014年1月到2016年年底，已公示社會資本方中標(biāo)人的PPP項目有1775個，總投資2.98萬億元，其中2016年全年的PPP項目1401個，總投資2.4萬億元。

（三）國際交流合作進一步加強

2016年1月份，國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會簽署合作諒解備忘錄，明確雙方將在PPP理論研究、經(jīng)驗交流、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、實際操作等方面開展全方位合作。這是我國政府機構(gòu)與聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)首次簽署PPP領(lǐng)域合作協(xié)議。中國國際工程咨詢公司承擔(dān)了聯(lián)合國城市軌道交通PPP國際標(biāo)準(zhǔn)制定工作，這是中國第一次主導(dǎo)制定PPP國際標(biāo)準(zhǔn)。

國家發(fā)展改革委與世界銀行合作，世界銀行將在2017年安排貸款4.5億美元，依托中小城市PPP創(chuàng)新工作，系統(tǒng)推進PPP能力提升；與亞洲開發(fā)銀行合作，對1995年原國家計委選擇的5個BOT試點項目進行后評價，并篩選新一批PPP項目典型案例。

國家發(fā)展改革委與英國財政部聯(lián)合成立中英基礎(chǔ)設(shè)施學(xué)院，2016年12月舉辦了特許經(jīng)營等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投融資制度培訓(xùn)。

（四）PPP向縱深領(lǐng)域發(fā)展

“一帶一路”PPP工作機制正式建立，國家發(fā)展改革委會同外交部、環(huán)境保護部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、國資委、林業(yè)局、銀監(jiān)會、能源局、外匯局以及全國工商聯(lián)、中國鐵路總公司等13個部門和單位，共同建立“一帶一路”PPP工作機制，與沿線國家在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域加強合作，積極推廣PPP模式，鼓勵和幫助中國企業(yè)走出去，推動相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項目盡快落地。

民營企業(yè)積極參與PPP項目。據(jù)市場機構(gòu)統(tǒng)計，2014年1月到2016年年底，已公示社會資本方中標(biāo)人的1775個PPP項目中，民營企業(yè)牽頭或單獨中標(biāo)的項目有941個，占比為53%；國有企業(yè)牽頭或單獨中標(biāo)的項目有834個，占比為47%。特別是2016年9月份，復(fù)星集團等3家民營企業(yè)投資控股杭紹臺高鐵項目，總投資462億元。該項目是國內(nèi)首個民營企業(yè)控股高鐵PPP項目。

PPP創(chuàng)新工作力度不斷加大。2016年9月28日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2068號），從每個省份選擇一個中小城市，開展PPP創(chuàng)新工作。2016年10月31日，為貫徹落實國務(wù)院關(guān)于新一輪東北振興的戰(zhàn)略部署，促進民間投資平穩(wěn)健康發(fā)展，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家開發(fā)銀行、中國建設(shè)銀行開展遼寧省PPP創(chuàng)新工作，推動遼寧省PPP項目加快實施。

此次國家發(fā)展改革委、中國證監(jiān)會聯(lián)合推動PPP項目資產(chǎn)證券化，意味著PPP與資本市場的深度結(jié)合，是我國PPP發(fā)展的又一里程碑，對我國PPP模式發(fā)展具有重要意義。

二、資產(chǎn)證券化對PPP模式發(fā)展意義重大

（一）有利于提高PPP項目資產(chǎn)流動性

PPP項目運營時間很長，很多項目長達20、30年，期間社會資本很可能有提前退出的需求。目前PPP項目退出渠道狹窄，資產(chǎn)流動性低，影響了社會資本參與PPP項目的積極性。因此，需要依托資本市場，豐富PPP項目投資退出渠道，提高PPP項目吸引力。資產(chǎn)證券化就是其中一個重要方式，將為社會資本方增加資金退出渠道，縮短退出時間，提高資金周轉(zhuǎn)率，增加PPP項目對社會資本的吸引力，尤其是對民間資本的吸引力。特別是2014年以前實施的3000多個特許經(jīng)營項目中，有大量項目已經(jīng)進入運營期，很多社會資本方需要通過證券化方式，提高資產(chǎn)流動性，盤活存量資產(chǎn)，參與更多PPP項目的建設(shè)、運營。

（二）有利于提高PPP項目的規(guī)范程度

目前，有的地方在推動PPP項目時重建設(shè)、輕運營，有的PPP項目質(zhì)量不能保證。而PPP項目的資產(chǎn)證券化需要經(jīng)資信評級機構(gòu)評級、管理人的盡職調(diào)查、律師事務(wù)所出具法律意見書、交易所的掛牌審核、基金業(yè)協(xié)會的備案等系列流程。那些管理不規(guī)范、質(zhì)量不過關(guān)、運營不理想的項目將難以發(fā)行證券化產(chǎn)品。因此，將來PPP項目資產(chǎn)證券化常態(tài)化之后，有利于促進PPP項目依法合規(guī)運作、保證工程質(zhì)量、提高運營水平、規(guī)范內(nèi)部管理，也能從另外一個角度，對地方政府規(guī)范開展PPP項目起到一定的監(jiān)督或者促進作用。

編輯： 李姝樂