文章導(dǎo)讀：

PPP的環(huán)保機(jī)遇得益于近三年各界對(duì)環(huán)境保護(hù)的空前重視，環(huán)保產(chǎn)業(yè)被賦予七大新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重任。那么，這一輪的PPP革命，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)將有什么影響？環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局與PPP的關(guān)系如何？PPP2.0時(shí)代，是國(guó)企還是民企的機(jī)遇？如何清除環(huán)保PPP的發(fā)展障礙?《財(cái)經(jīng)》年刊2017預(yù)測(cè)與戰(zhàn)略，E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng)薛濤為您解讀。

自2004年，建設(shè)部126號(hào)文--特許經(jīng)營(yíng)條例打開(kāi)了PPP（政府與社會(huì)資本合作）在中國(guó)的第一次大批量落地的實(shí)踐，深刻影響了市政公用行業(yè)的產(chǎn)業(yè)格局，后來(lái)者稱其為特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代或者PPP1.0時(shí)代。而當(dāng)前，轉(zhuǎn)由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部共同全面推動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資模式改革，被稱為PPP的2.0時(shí)代。

PPP的環(huán)保機(jī)遇得益于近三年各界對(duì)環(huán)境保護(hù)的空前重視，環(huán)保產(chǎn)業(yè)被賦予七大新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重任，尤其氣十條（《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃(2013-2017》）、水十條（《水污染行動(dòng)計(jì)劃》）、土十條（《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》）的發(fā)布。與此同時(shí)，十八屆三中全會(huì)提出了“使市場(chǎng)在資源配置起決定性作用”的主張，隨后，PPP在兩年多的時(shí)間里被大力推進(jìn)，發(fā)改委和財(cái)政部分別出臺(tái)各類(lèi)法規(guī)政策，包括國(guó)開(kāi)行和農(nóng)發(fā)行在內(nèi)的專(zhuān)項(xiàng)基金也在大力扶持PPP項(xiàng)目落地。2016年10月13日，財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目公布，萬(wàn)億規(guī)模在隨后的世界銀行的會(huì)議上吸引了全球的目光。

那么這一輪的PPP革命，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)又將有如何影響？

PPP的中國(guó)進(jìn)程

說(shuō)到特許經(jīng)營(yíng)，它是PPP在法國(guó)應(yīng)用的一種主要形式（在其他國(guó)家各有不同選擇），主要應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。而PPP在中國(guó)落地的主要戰(zhàn)場(chǎng)，則主要集中在地方政府事權(quán)層面。早在1994年，原國(guó)家計(jì)委推動(dòng)了廣西來(lái)賓B電廠等五個(gè)項(xiàng)目，開(kāi)啟了中國(guó)PPP模式的元年。不過(guò)，對(duì)比后來(lái)被建設(shè)部廣為推廣的污水和垃圾處理BOT類(lèi)型的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，來(lái)賓B電廠的特許經(jīng)營(yíng)模式并未能在隨后被廣泛推廣，背后的原因，可以被理解為在供電，包括通信、鐵路等類(lèi)似領(lǐng)域，雖然同樣屬于公共服務(wù)，但由于其本身需要全國(guó)統(tǒng)籌的特點(diǎn)，最終被央企所壟斷和瓜分，而地方政府所控制的公共服務(wù)領(lǐng)域，由于地域分割特點(diǎn)，沒(méi)有形成大型央企集團(tuán)的空間，因此社會(huì)資本在建設(shè)部的鼓勵(lì)下有機(jī)會(huì)利用地方政府的融資需求而獲得成長(zhǎng)空間。

如果能理解到這一背景，那么，就會(huì)對(duì)2014年9月23日國(guó)務(wù)院發(fā)布的43號(hào)文對(duì)地方債務(wù)控制背后和PPP等方面的緊密聯(lián)系有深刻的理解。不同于歐美國(guó)家的州縣高度自治的模式，在中國(guó)中央集權(quán)的治理結(jié)構(gòu)特點(diǎn)下，中央政府需要管控和負(fù)責(zé)兜底地方政府的各項(xiàng)行為。43號(hào)文的發(fā)端就是中央希望控制地方政府債務(wù)問(wèn)題，典型的僅僅依托地方政府的財(cái)政擔(dān)保進(jìn)行投融資行為的投融資平臺(tái)融資模式和BT模式都被財(cái)政部明確叫停。除推行PPP以外，財(cái)政部還通過(guò)發(fā)行地方債和安排專(zhuān)項(xiàng)基金等更可控的方式，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行置換和路徑替代。

這就是從央地政府關(guān)系角度來(lái)理解中國(guó)的PPP的發(fā)展情況，從這個(gè)角度看去，PPP在中國(guó)被賦予的一項(xiàng)特殊責(zé)任：對(duì)地方債務(wù)的控制和對(duì)地方政府投融資模式的深層變革，并希望由此將地方政府從開(kāi)發(fā)型轉(zhuǎn)向服務(wù)型，這是中央支持推動(dòng)PPP改革的出發(fā)點(diǎn)。與此對(duì)應(yīng)的是，同期實(shí)施的《環(huán)保法》也是中央政府通過(guò)立法明確地方政府的環(huán)境責(zé)任，氣、水、土三個(gè)“十條”實(shí)際上是中央政府為治理環(huán)境，給地方政府下的菜單，埋單也以地方政府為主。除了從央地關(guān)系來(lái)分析以外，PPP模式還受到部委關(guān)系和公私關(guān)系（企業(yè)所有制關(guān)系）兩方面的影響，筆者稱之為理解中國(guó)特色PPP的三大關(guān)系。它們影響著PPP在中國(guó)落地的發(fā)展路徑，后面還會(huì)有深入的分析。

近三年，由發(fā)改委和財(cái)政部爭(zhēng)相努力推動(dòng)的PPP2.0，可謂推動(dòng)級(jí)別提高了，推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作的詞匯，多次明確出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件中；其次，這次幾乎所有的行業(yè)主管部委均不同程度參與了PPP的推動(dòng)，PPP的相關(guān)文件經(jīng)常聯(lián)合二十多個(gè)有關(guān)部委發(fā)布；再次，由于地方債務(wù)越來(lái)越被關(guān)注，本次PPP的推動(dòng)與地方融資平臺(tái)的整頓緊密相關(guān)，甚至隱隱還要兼顧保障基礎(chǔ)設(shè)施投資和GDP增長(zhǎng)的任務(wù)；最后，由于上述種種原因?qū)е翽PP的應(yīng)用范圍大大被擴(kuò)充，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的PPP模式(PFI)中大量純公益類(lèi)和非運(yùn)營(yíng)類(lèi)的項(xiàng)目，如市政道路、地下管網(wǎng)和黑臭水體治理等也被擴(kuò)充到PPP的范圍。不過(guò)，這也帶來(lái)爭(zhēng)議，因?yàn)檫@類(lèi)項(xiàng)目融資目的突出、工程量巨大而運(yùn)營(yíng)屬性不突出，被部分人質(zhì)疑為本質(zhì)上有點(diǎn)類(lèi)似被叫停的BT模式的拉長(zhǎng)版。

好消息是隨著財(cái)政部的PPP項(xiàng)目庫(kù)日趨完善促進(jìn)了信息公開(kāi)，尤其三批示范項(xiàng)目為研究中國(guó)的PPP提供了更好的數(shù)據(jù)樣本。PPP項(xiàng)目落地比例逐步提高，前兩批至今已落地約50%，這意味著金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本一起，在觀望中逐步開(kāi)始適應(yīng)和參與PPP這個(gè)地方政府的新融資方式，雖然為此做出的調(diào)整并不容易和順風(fēng)順?biāo)▍⒁?jiàn)圖1）。

同時(shí)，我們要看到，雖然后期民企參與PPP的比例有所提高，但在大型項(xiàng)目和項(xiàng)目總金額上，國(guó)企依然具有明顯的優(yōu)勢(shì)（參見(jiàn)圖3）。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局與PPP的關(guān)系

雖然統(tǒng)計(jì)口徑存在交叉，但還是可以估算出在上述三批財(cái)政部示范項(xiàng)目中與環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)的約有40%左右，分布在市政、水務(wù)、園區(qū)開(kāi)發(fā)、環(huán)境等幾個(gè)重要的領(lǐng)域（參見(jiàn)圖4）。而要理解這些項(xiàng)目的落地對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)未來(lái)將產(chǎn)生的影響，需要先了解環(huán)保產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成，以及從歷史看PPP1.0的特許經(jīng)營(yíng)是如何促進(jìn)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并同時(shí)深刻影響了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的格局。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)服務(wù)的主要領(lǐng)域可以按圖5所示簡(jiǎn)單劃分，在5-7格所在的工業(yè)領(lǐng)域，除了需要被授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的園區(qū)工業(yè)廢水處理和危廢處理業(yè)務(wù)以外，直接為工業(yè)企業(yè)服務(wù)的工業(yè)“三廢”治理并不屬于PPP的范疇。因此，PPP所應(yīng)用的環(huán)保領(lǐng)域主要服務(wù)于下圖標(biāo)示的1-4四個(gè)區(qū)域，這些領(lǐng)域是以地方政府為直接付費(fèi)主體（雖然最終是居民或納稅人承擔(dān)費(fèi)用）的領(lǐng)域（參看圖5）。

十二年前建設(shè)部所推廣的PPP1.0即特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代，為推動(dòng)地方政府事權(quán)范圍內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為目標(biāo)，著力點(diǎn)主要是城建司所管轄的市政六項(xiàng)的范圍，特許經(jīng)營(yíng)能夠大范圍落地的項(xiàng)目主要分兩類(lèi)，一類(lèi)是直接面對(duì)用戶經(jīng)營(yíng)和收費(fèi)的公共服務(wù)部分，包括供水、燃?xì)?、供熱和公交，一?lèi)是本質(zhì)上屬于政府支付費(fèi)用的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目---主要與環(huán)保相關(guān)，包括污水和垃圾處理（落在圖5的3和4格）。十多年的市政特許經(jīng)營(yíng)改革對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主要影響，是政府將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資運(yùn)營(yíng)交由市場(chǎng)來(lái)完成，形成了一個(gè)以投資運(yùn)營(yíng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施為主營(yíng)業(yè)務(wù)的重資產(chǎn)環(huán)境服務(wù)集團(tuán)，并由此重構(gòu)了環(huán)境產(chǎn)業(yè)服務(wù)供應(yīng)鏈條。這個(gè)過(guò)程類(lèi)似政府將房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的責(zé)任交給市場(chǎng)來(lái)完成，由此培養(yǎng)了資本能力突出的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商群體成為行業(yè)的龍頭（參見(jiàn)圖6）。

E20研究院將上文中所述的重資產(chǎn)環(huán)境集團(tuán)定義為環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖A方陣，包括北控水務(wù)、光大國(guó)際、首創(chuàng)股份、錦江環(huán)境等企業(yè)，經(jīng)十多年的發(fā)展，大部分水與固廢領(lǐng)域的大型上市公司都從它們中產(chǎn)生。此外，E20將環(huán)境產(chǎn)業(yè)分為ABCD四方陣組合，除由特許經(jīng)營(yíng)促生的A方陣以外，B方陣指的是同樣在地方提供環(huán)保公共服務(wù)并經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的專(zhuān)營(yíng)性地方國(guó)企，C方陣指的是為前兩個(gè)方陣或者工業(yè)企業(yè)提供工程總包和技術(shù)集成方案的服務(wù)公司，而D方陣則是環(huán)保設(shè)備制造商。（參見(jiàn)圖7）

據(jù)環(huán)保部2011年對(duì)全國(guó)環(huán)保企業(yè)的普查數(shù)據(jù)和后期的更新資料所顯示，全國(guó)有5萬(wàn)余家環(huán)保企業(yè)，總營(yíng)業(yè)收入大約一萬(wàn)億元，但其中營(yíng)業(yè)收入在1000萬(wàn)元以上的不足10%（參見(jiàn)圖8）。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)高度分散的格局，除了環(huán)保產(chǎn)業(yè)服務(wù)領(lǐng)域本身分割嚴(yán)重的特點(diǎn)外，確實(shí)和環(huán)保監(jiān)管不到位和關(guān)系市場(chǎng)帶來(lái)的地域分割有關(guān)。如每個(gè)省區(qū)，甚至每個(gè)市縣都可以因?yàn)橛休^好的政府關(guān)系生存幾家小的環(huán)保公司不被更優(yōu)秀的外來(lái)公司所吞并。但筆者相信，隨著產(chǎn)業(yè)成熟度的提高、環(huán)保監(jiān)管的逐步到位和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的逐步公開(kāi)透明，行業(yè)兼并和集中度提高不可避免。

特許經(jīng)營(yíng)的改革和A方陣的壯大（行業(yè)集中度明顯在提高中），使越來(lái)越多的市政環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的采購(gòu)由政府手中轉(zhuǎn)交給了A方陣的手中，根據(jù)近幾年的數(shù)據(jù)，新建污水處理廠已經(jīng)有47.3%是由A方陣來(lái)負(fù)責(zé)投資建設(shè)，而新建垃圾焚燒廠則達(dá)到了67.5%。圖9和圖10可以看到已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的總規(guī)模占比。前文所述的面對(duì)這部分市場(chǎng)的CD方陣的行業(yè)集中度的問(wèn)題，正由于這種競(jìng)爭(zhēng)格局的變化而發(fā)生變化?？梢钥吹?，A方陣與政府根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)合同結(jié)算的模式，當(dāng)然會(huì)促進(jìn)A方陣企業(yè)選擇更有性價(jià)比和競(jìng)爭(zhēng)力的供應(yīng)商，甚至B方陣正在進(jìn)行的政企分開(kāi)和市場(chǎng)化（以北京排水集團(tuán)為例），也會(huì)同樣促進(jìn)C/D方陣的優(yōu)勝劣汰和集中度的提高。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展和A方陣的壯大，再加上一個(gè)未來(lái)將日益顯著的因素---環(huán)保監(jiān)管的日益趨嚴(yán)（由此給A方陣在嚴(yán)格執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)方面帶來(lái)的壓力，影響到他們對(duì)供應(yīng)商的選擇態(tài)度），這方面對(duì)CD方陣的影響將在近幾年開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。

當(dāng)前，在PPP2.0時(shí)代更高規(guī)格的推動(dòng)，一方面徹底確認(rèn)了十幾年前特許經(jīng)營(yíng)改革所帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)格局，另一方面也在將其范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

首先，將有更大比例的污水廠垃圾廠等單體設(shè)施選擇PPP模式建設(shè)，這些都是目前PPP項(xiàng)目中被認(rèn)為最優(yōu)質(zhì)，競(jìng)爭(zhēng)最激烈的項(xiàng)目；其次，伴隨環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提升，一些新增的市政環(huán)保設(shè)施建設(shè)需求（主要在固廢領(lǐng)域）也在被PPP模式所承接，包括餐廚廠（處理餐廚廢棄物和地溝油）、廚余廠（處理垃圾分類(lèi)后所得的廚房濕垃圾）、衛(wèi)生廠（處理病死牲畜）等；第三，固廢領(lǐng)域前端的環(huán)衛(wèi)收運(yùn)體系也在市場(chǎng)化之中，啟迪桑德、北控水務(wù)、云南水務(wù)等都希望在此找到發(fā)展機(jī)會(huì)；第四，中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村成為被積極開(kāi)拓的第二戰(zhàn)場(chǎng)，不少社會(huì)資本積極在村鎮(zhèn)的污水和垃圾處理方面尋找擴(kuò)張的機(jī)會(huì)。

最后也是最重要的方面是，如果說(shuō)上述領(lǐng)域大部分項(xiàng)目的基本模式和PPP1.0時(shí)代差別不大，那么，項(xiàng)目規(guī)模最大、最受關(guān)注、帶有一些爭(zhēng)議，也對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)格局有所沖擊的，是市政和環(huán)境相結(jié)合的城市水環(huán)境流域治理打包的市場(chǎng)（圖5的1+3格）。住建部和財(cái)政部共同推出的海綿城市示范項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)了以PPP方式的優(yōu)先選擇，而環(huán)保部牽頭編寫(xiě)由國(guó)務(wù)院發(fā)布的“水十條”要求的2020年基本消除城市黑臭水體的要求，給住建部和地方政府很大的壓力。而由此帶來(lái)的一批金額巨大的PPP2.0項(xiàng)目的密集推出，顯示了PPP在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用，正在從市政和水、固所定位的二區(qū)域（圖5的3和4格），向包括環(huán)境修復(fù)在內(nèi)的四區(qū)域（圖5的1、2、3、4格）擴(kuò)張的過(guò)程，由此對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有格局，產(chǎn)生了進(jìn)一步的影響。

PPP2.0時(shí)代，是國(guó)企還是民企的機(jī)遇？

城市水環(huán)境整治項(xiàng)目的難點(diǎn)在于，系統(tǒng)復(fù)雜，需要有效集成的技術(shù)，具有各地情況不同、治理方案差異大（俗稱一城一策），且績(jī)效考核要求高。如果采用PPP方式，那么出于系統(tǒng)集成和績(jī)效考核的要求，項(xiàng)目規(guī)模很大，這對(duì)社會(huì)資本方融資要求會(huì)很高，如2016年的?？诤捅本┩ㄖ莸牧饔蛑卫眄?xiàng)目，總投資單包都是10億元到30億之巨，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)常規(guī)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目規(guī)模。在這樣的系統(tǒng)包里，可運(yùn)營(yíng)的具有收費(fèi)模式的污水廠單體項(xiàng)目投資占比很低，因此，這類(lèi)項(xiàng)目更像英國(guó)PFI模式，即政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的PPP，公益性強(qiáng)，基本依賴財(cái)政支付，因缺乏以量計(jì)費(fèi)的基礎(chǔ)，以及治理效果不易保證的問(wèn)題，同時(shí)，這些項(xiàng)目還款時(shí)限按財(cái)政部要求至少要長(zhǎng)達(dá)十年，很多往往還涉及到二十年以上由此會(huì)產(chǎn)生地方政府的支付信用問(wèn)題。

編輯： 李艷茹