背景

回望2014年全年的中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)，政策的頻繁發(fā)布背后，是深改元年啟動(dòng)的整個(gè)政策體系的逐步重置，而這必將深刻改變未來中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局。按照我們提出的產(chǎn)業(yè)政策分析框架，可以從需求、交易、投資、產(chǎn)權(quán)四個(gè)角度系統(tǒng)解構(gòu)這些政策如何共同作用對環(huán)境產(chǎn)業(yè)造成的影響，需要注意的是，很多政策仍然在路上，需要從趨勢上予以把握。

“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)保法》，加上2013年年底發(fā)布的大氣十條，以及結(jié)合接踵而至的水十條、土十條、《大氣污染防治法》等等, 都是典型的需求類政策，不斷提高的標(biāo)準(zhǔn)和日益嚴(yán)格的監(jiān)管，帶來環(huán)境需求的廣域化，打開了數(shù)萬億環(huán)保新需求的天花板。但從環(huán)境需求轉(zhuǎn)為市場需求，實(shí)現(xiàn)環(huán)境產(chǎn)值，卻一直沒有那么簡單。排污企業(yè)（工業(yè)治污）、地方政府公共服務(wù)部門（準(zhǔn)公益性質(zhì)的市政公共服務(wù)—供排水、城市垃圾）、環(huán)保部門（環(huán)境監(jiān)測）是這三類典型的環(huán)境需求方，在過往就存在，這些需求的放大部分卻一直無法有效地全面轉(zhuǎn)化為環(huán)境產(chǎn)值。近年來伴隨著環(huán)境的惡化和群眾環(huán)境意識(shí)的提高，跨區(qū)域跨時(shí)域的環(huán)境修復(fù)和流域治理需求（純公益性質(zhì)）成為新爆發(fā)的環(huán)境需求，無論資金總需求還是產(chǎn)值轉(zhuǎn)化的難度都比前者更是大得多。

環(huán)境需求如何轉(zhuǎn)化為市場需求？資本市場如何能發(fā)揮杠桿作用進(jìn)入環(huán)境產(chǎn)業(yè)？我們看到這正是2014年一系列出臺(tái)的政策法規(guī)中努力做到的：面對政府-企業(yè)-公眾三元關(guān)系的變化，強(qiáng)化了環(huán)保政策轉(zhuǎn)向以環(huán)境效果出發(fā)的一系列需求倒逼，并通過進(jìn)一步推廣第三方治理和包含特許經(jīng)營、ppp在內(nèi)的政府采購公共服務(wù)等方式形成小政府與新政企的關(guān)系界面并帶來了新的商業(yè)模式；而新《預(yù)算法》等系列法規(guī)政策所催生的地方政府“資產(chǎn)負(fù)債表”與“現(xiàn)金流量表”的重構(gòu)，配合資本市場的改革和混合所有制，將以成功升級(jí)轉(zhuǎn)型的重資產(chǎn)方陣和地方服務(wù)方陣（E20發(fā)布的環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖中的A/B方陣）為載體最終接通資本市場和社會(huì)資本，為環(huán)境產(chǎn)業(yè)帶來更通暢充沛的資金流轉(zhuǎn)，最終將環(huán)境需求轉(zhuǎn)化為市場需求和環(huán)境產(chǎn)值。

1. 政企民三元關(guān)系的建立將激發(fā)環(huán)境需求的大市場，同期PPP、特許經(jīng)營、第三方治理等政策推動(dòng)了環(huán)境交易關(guān)系的重構(gòu)

移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代以及PM2.5帶來的全民眾對環(huán)境問題的日益關(guān)注，驗(yàn)證了環(huán)境產(chǎn)業(yè)從政企時(shí)代走向政企民三元關(guān)系的時(shí)代。解讀2014年系列法規(guī)政策，恰恰要考慮本屆政府在這方面的轉(zhuǎn)變，群眾參與和信息公開，作為本屆政府重構(gòu)三元關(guān)系的基本法則，可以在近期很多政策法規(guī)中找到他們。新《環(huán)保法》中提出的環(huán)境訴訟和信息公開，為老百姓參與監(jiān)管環(huán)境污染，打開了一扇窗戶，此為新《環(huán)保法》的重要突破，與之同步的是，國發(fā)63號(hào)文及新預(yù)算法要求的政府財(cái)務(wù)報(bào)告的公開，必將正向促進(jìn)PPP項(xiàng)下政府支付的信用保障。這種政企民三元關(guān)系的建立，導(dǎo)致環(huán)境服務(wù)轉(zhuǎn)由從效果出發(fā)而帶來市場競爭的有效性和企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，由此倒逼環(huán)境需求轉(zhuǎn)化為環(huán)境產(chǎn)值，為達(dá)此目的，則需要重建一直低效的環(huán)境產(chǎn)業(yè)交易關(guān)系，使環(huán)保行業(yè)真正告別“關(guān)系市場”進(jìn)入品牌時(shí)代。

第三方治理，是意圖在這樣的環(huán)境需求下，著力于重建污染企業(yè)與治污企業(yè)的正常交易關(guān)系，環(huán)保法的趨嚴(yán)和民眾監(jiān)督的加入，將會(huì)有效倒逼環(huán)境成本伴隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)結(jié)構(gòu)調(diào)整最終真正進(jìn)入生產(chǎn)成本，使環(huán)境需求真實(shí)化。而日益嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行，排污者和治污者均要被置于監(jiān)督之下承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這將終結(jié)工業(yè)治污的脈沖型采購，使企業(yè)的環(huán)保設(shè)施真正處于認(rèn)真運(yùn)行之下，為真正專業(yè)化的外包服務(wù)打開需求市場，從而能夠產(chǎn)生真正優(yōu)秀的第三方運(yùn)營企業(yè)主體。而治污風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)化也會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境服務(wù)的專業(yè)化水平，淘汰低水平服務(wù)商，并為優(yōu)秀（達(dá)標(biāo)、節(jié)能、性價(jià)比、全生命周期成本…）的技術(shù)和產(chǎn)品真正打開需求市場。

針對公共服務(wù)需求的特許經(jīng)營，重建的是政府公共服務(wù)部門和環(huán)境企業(yè)的有效交易關(guān)系。環(huán)境監(jiān)測、環(huán)評、監(jiān)理領(lǐng)域所推行的第三方服務(wù)，重構(gòu)的是政府環(huán)保職能和環(huán)境服務(wù)企業(yè)的交易關(guān)系。財(cái)政部偏重從預(yù)算和債務(wù)管理角度出發(fā)所主導(dǎo)的PPP，呼應(yīng)著發(fā)改委從引入社會(huì)資本角度所倡導(dǎo)的PPP，雖然目的不同，但都促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。PPP范圍不但涵蓋了上述內(nèi)容，更將會(huì)在地方政府的執(zhí)行中擴(kuò)展到管網(wǎng)建設(shè)、行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境修復(fù)和流域治理這類純公益的政府采購性項(xiàng)目類型。但是跨區(qū)劃的環(huán)境修復(fù)和流域治理需求，則需要更復(fù)雜的交易機(jī)制才能解決，在這方面展開努力的水權(quán)和排污權(quán)交易政策仍需探索。

除了財(cái)政部推出的一系列PPP的指導(dǎo)文件，發(fā)改委也同時(shí)在第三方治理、特許經(jīng)營立法和推動(dòng)PPP方面做了很多工作。遺憾的是發(fā)改委所負(fù)責(zé)的特許經(jīng)營立法任務(wù)沒有如期完成，特許經(jīng)營從法律層級(jí)暫時(shí)降低至部門管理辦法，使更需要被權(quán)利約束的地方政府未能達(dá)到被充分約束，《辦法》難以真正保護(hù)企業(yè)的利益。此外，從各部門出臺(tái)的文件到具體執(zhí)行來看，溝通協(xié)調(diào)仍然是有顯薄弱?；仡^看，倒是2013年9月30日，國務(wù)院所公布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》指導(dǎo)性高于前述的各項(xiàng)文件，因?yàn)楣卜?wù)采購可以涵蓋除了工業(yè)治污以外的其他三類環(huán)境交易，而PPP、特許經(jīng)營等都是其偏重于從某一角度（PPP偏重于地方債務(wù)管理和資本合作角度，特許經(jīng)營偏重能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)營收入的公共服務(wù)行為）出發(fā)的表征。

民眾廣泛參與對政府治理環(huán)境所達(dá)成的“可感知”效果的壓力，以及為此通過在環(huán)保方面大力推進(jìn)政府購買服務(wù)推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，最終政府從環(huán)境治理的直接參與者，轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境治理效果的購買者和監(jiān)管者，因此，國家的環(huán)保規(guī)劃亦隨著從污染排放的約束性指標(biāo)向面向效果的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。

2. 約束性指標(biāo)和投資項(xiàng)目型的法律和規(guī)劃開始轉(zhuǎn)向從環(huán)境效果導(dǎo)向

新《環(huán)保法》除了上述重要條款，值得關(guān)注的還有第六條對責(zé)任的明確界定，明確了地方政府對環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，并列入信息公開和任期考核的范圍。與此同時(shí)，第十五條區(qū)別于原第十條的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，明確提出了由環(huán)保部提出地方執(zhí)行的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的概念，將排放的約束性指標(biāo)變?yōu)槊嫦蛐Ч沫h(huán)境指標(biāo)。

與之同步的是，我們看到國家發(fā)布的大氣十條、即將發(fā)布的水十條也有了相應(yīng)的變化。國家以往發(fā)布的規(guī)劃往往是帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及地方配套資金的投資項(xiàng)目規(guī)劃和資金分配規(guī)劃，而很多企業(yè)想象以往一樣撲捉大氣十條所提到的兩萬億采購機(jī)會(huì)，卻發(fā)現(xiàn)在部委各項(xiàng)文件中很難找到明確的項(xiàng)目清單。明年水十條、土十條等行動(dòng)計(jì)劃和其他規(guī)劃的陸續(xù)出臺(tái)，可以預(yù)料將類似大氣十條將以環(huán)境效果指標(biāo)導(dǎo)向而不是工作導(dǎo)向，是環(huán)境政策從指標(biāo)性環(huán)保向效果性環(huán)保轉(zhuǎn)變的一個(gè)跨越。而需要達(dá)成環(huán)境指標(biāo)改善的最終效果，需要環(huán)保治理從單點(diǎn)走向多元，從分割走向系統(tǒng)，這就帶來了對環(huán)保部所倡導(dǎo)的合同環(huán)境服務(wù)和綜合環(huán)境服務(wù)的需求，未來為促進(jìn)執(zhí)政和市場效率所構(gòu)建的“小政府”面對環(huán)境效果責(zé)任壓力，將更加依賴環(huán)境一級(jí)開發(fā)市場與綜合解決方案提供商的出現(xiàn)，為其提供以環(huán)境指標(biāo)為導(dǎo)向的總承包服務(wù)。這樣的需求被滿足的過程最終將帶來環(huán)境服務(wù)界面的第四次上移（前三次上移是指設(shè)備提供、工程服務(wù)、單元投資運(yùn)營），實(shí)現(xiàn)政府與環(huán)境服務(wù)企業(yè)的面向效果的直接對接。

編輯： 任萌萌