摘要：作為全面性改革的PPP，摸索中前進(jìn)，行穩(wěn)致遠(yuǎn)務(wù)必規(guī)范。史部長(zhǎng)九月講話拉開(kāi)了規(guī)范季的大幕，講話中強(qiáng)調(diào)在PPP中要重運(yùn)營(yíng)，但什么是真正的運(yùn)營(yíng)?有維護(hù)就可以叫運(yùn)營(yíng)?工程建設(shè)達(dá)標(biāo)就算物有所值和績(jī)效達(dá)成?PPP中風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的“命運(yùn)共同體”又在哪里?PPP進(jìn)入規(guī)范季以來(lái)，各界對(duì)PPP要走向規(guī)范、走向運(yùn)營(yíng)、走向績(jī)效進(jìn)行了解讀，本文將嘗試從大家所忽略的產(chǎn)業(yè)視角來(lái)看中國(guó)特色PPP的發(fā)展之路，供業(yè)界參考。

PPP進(jìn)入規(guī)范季以來(lái)，各界對(duì)PPP要走向規(guī)范、走向運(yùn)營(yíng)、走向績(jī)效進(jìn)行了解讀。全面掌握PPP新的政策走向，對(duì)PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用具有重要的意義。

所謂規(guī)范，比較容易理解，但什么是真正的運(yùn)營(yíng)?有維護(hù)就可以叫運(yùn)營(yíng)?工程建設(shè)達(dá)標(biāo)就算物有所值和績(jī)效達(dá)成?PPP中風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的“命運(yùn)共同體”又在哪里?

本文嘗試添加了大家所忽略的產(chǎn)業(yè)視角來(lái)看中國(guó)特色PPP的發(fā)展之路——僅僅守住傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)之范疇很難適應(yīng)國(guó)情，需更強(qiáng)調(diào)將“長(zhǎng)期公共服務(wù)質(zhì)量、效率提高”確定為唯一目標(biāo)，需要非運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的維護(hù)部分具有轉(zhuǎn)變?yōu)榭山蛹{的“準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)”的可能和必要性，需要項(xiàng)目本身具有強(qiáng)壓力、強(qiáng)約束、長(zhǎng)期性的維護(hù)績(jī)效，并與項(xiàng)目前端的設(shè)計(jì)、建設(shè)緊密相關(guān)，實(shí)現(xiàn)“三合一”即規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資建設(shè)和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

風(fēng)暴之下該深思PPP初心

自PPP陡然走入規(guī)范季，“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”的PPP三化風(fēng)險(xiǎn)引起各方高度重視。《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(92號(hào)文)和《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(192號(hào)文)等一系列規(guī)范PPP文件的出臺(tái)，在地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了不小的震動(dòng)，也讓PPP未來(lái)的走向更撲所迷離。

實(shí)際來(lái)說(shuō)，自國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文以來(lái)，PPP在我國(guó)雖處于初級(jí)階段，但已初步建立了一個(gè)較為全面的體系。更重要的是，國(guó)家層面、地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)都意識(shí)到，規(guī)范的PPP不僅能有效控制地方債務(wù)，還能提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)該回歸PPP的初心。筆者一直強(qiáng)調(diào)，PPP應(yīng)該冠以“長(zhǎng)期”二字。第一，PPP項(xiàng)目本身存續(xù)期長(zhǎng)達(dá)十年以上，如果僅是前期為了獲得一個(gè)合格的工程，通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼袠?biāo)流程即可實(shí)現(xiàn)，所以真正實(shí)現(xiàn)物有所值就必須要拉長(zhǎng)到十年以上的時(shí)間單位來(lái)評(píng)估;第二，公共服務(wù)是本，基礎(chǔ)設(shè)施是載體，不實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提高，基礎(chǔ)設(shè)施很難說(shuō)有何意義。

PPP作為一個(gè)以政企分離和透明化為目標(biāo)的系統(tǒng)化大型改革措施，在近幾年的快速發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。原因之一，就是本輪PPP發(fā)端于國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文，受制于央地、部委和所有制這三大關(guān)系的國(guó)情——PPP所背負(fù)的替代地方違規(guī)舉債模式的動(dòng)機(jī)和地方政府債務(wù)剛性兌付的國(guó)情，與國(guó)際上推行PPP的出發(fā)點(diǎn)不同(詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：薛濤：中國(guó)特色三大關(guān)系決定PPP國(guó)情)。

推進(jìn)PPP必須考慮我國(guó)國(guó)情，在降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)滿足其融資基礎(chǔ)需求，并實(shí)現(xiàn)“公共服務(wù)長(zhǎng)期供給質(zhì)量和效率的提高”這一根本目的，是決策者與研究者應(yīng)該繼續(xù)高度重視的問(wèn)題。在當(dāng)前的形勢(shì)下，結(jié)合領(lǐng)域?qū)嵭Ь唧w分析PPP項(xiàng)目如何優(yōu)化是當(dāng)務(wù)之急，否則很難走出“一放就亂，一收即死”的惡性循環(huán)。

市政環(huán)保PPP的四分類理論

據(jù)E20環(huán)境平臺(tái)數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計(jì)，2017年3月財(cái)政部PPP入庫(kù)環(huán)保類項(xiàng)目占比超過(guò)1/3，可見(jiàn)市政環(huán)保之于PPP的重要性(詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：薛濤演講實(shí)錄： PPP萬(wàn)余大數(shù)據(jù)揭秘PFI影響下水務(wù)市場(chǎng)大變局)。不妨來(lái)看一下，筆者一年前提出的新的市政環(huán)保PPP分類理論(如圖1所示)，這個(gè)理論雖暫未涵蓋捆綁商業(yè)要素的復(fù)合型項(xiàng)目，但此類項(xiàng)目有些接近A類項(xiàng)目的某些特點(diǎn)(相關(guān)文章鏈接：財(cái)政部PPP中心約稿：市政環(huán)保PPP年度盤(pán)點(diǎn) 分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)。

圖1 E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖

在圖1中，A類狹義特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，通常是直接向非政府的最終使用者收費(fèi)，比如供水、供氣等領(lǐng)域;由社會(huì)資本承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)是其根本特征，授予其壟斷經(jīng)營(yíng)是標(biāo)配的基本屬性;授予其壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)后，基于公共服務(wù)屬性的監(jiān)管特征和對(duì)公共利益的保障是核心，此處具有很強(qiáng)公共權(quán)益性質(zhì)的監(jiān)管，與B、C、D類項(xiàng)目更多基于市場(chǎng)買賣關(guān)系的監(jiān)管本質(zhì)完全不同。

B類政府付費(fèi)類特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，雖然會(huì)涉及部分使用者付費(fèi)，但實(shí)際交易中屬于政府直接向社會(huì)資本方付費(fèi)的模式，如污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域。筆者更認(rèn)為它是一種專屬狹義BOT的政府付費(fèi)模式，此類項(xiàng)目的基本特征是社會(huì)資本并未承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)，而是由政府方來(lái)承擔(dān)。從這點(diǎn)來(lái)看，A類和B類項(xiàng)目?jī)?nèi)涵本質(zhì)上有著巨大的分別，可以說(shuō)僅僅只有A類項(xiàng)目才具有特許經(jīng)營(yíng)中“特許”和“經(jīng)營(yíng)”這兩個(gè)核心概念最準(zhǔn)確的定義。

C類政府付費(fèi)PFI類項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)和運(yùn)營(yíng)屬性較弱，目前多僅為維護(hù)性質(zhì)，如管網(wǎng)、未含污水的黑臭水體治理等領(lǐng)域。這類項(xiàng)目不再使用以單價(jià)競(jìng)標(biāo)和以量計(jì)價(jià)的模式，而是采用了可用性付費(fèi)的方式，隨之帶來(lái)了“工程化導(dǎo)向”(背離了上述長(zhǎng)期服務(wù)的目的)和“負(fù)債問(wèn)題”。當(dāng)前，92號(hào)文對(duì)績(jī)效捆綁建設(shè)投資的要求，顯然是針對(duì)此類項(xiàng)目前期的一些機(jī)制缺陷而進(jìn)行優(yōu)化。

主觀上，C類項(xiàng)目不夠安全(與A、B、D類項(xiàng)目不同，施工完成代表PFI項(xiàng)目責(zé)任基本完成)，因?yàn)镻FI項(xiàng)目沒(méi)有運(yùn)營(yíng)屬性，所以社會(huì)資本不具有對(duì)應(yīng)終止服務(wù)的隱性權(quán)力，社會(huì)資本與地方政府之間的粘合度遠(yuǎn)不如其他3類項(xiàng)目，在動(dòng)機(jī)上也促成了社會(huì)資本依靠工程利潤(rùn)套現(xiàn)保本的訴求。

編輯： 程彩云