相對(duì)于前文所述的適用受限的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制倒是PPP實(shí)施方案編制中最有價(jià)值的著眼點(diǎn)。巴曙松先生曾說過，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的設(shè)計(jì)“其目的不是為了把政府的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，而是通過這樣的機(jī)制實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控?！币獙?shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控，在風(fēng)險(xiǎn)分配中的重要依據(jù)是由相對(duì)最有能力的一方來承擔(dān)某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，以及政府對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)出效果的有效把控，即筆者所說PPP唯一指標(biāo)是長期運(yùn)營績效。

實(shí)際上，對(duì)于存在不可預(yù)知需求風(fēng)險(xiǎn)的A類PPP設(shè)計(jì)，由于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)無法窮盡，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的設(shè)計(jì)一定會(huì)存在。而B、C、D三類政府購買的PPP項(xiàng)目中，理論上筆者看到的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)其實(shí)都是未完成足夠設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

從產(chǎn)業(yè)視角看PPP1.0時(shí)代的成功

PPP的內(nèi)核，除了我們所熟知的政企界面清晰、政府信息公開以外，培養(yǎng)高效能的產(chǎn)業(yè)主體是PPP實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)長期供給效率提高的必要載體。總體而言，PPP帶來的正外部性效益應(yīng)歸納為3個(gè)維度：民眾、政府獲得長期的、更好的服務(wù);促進(jìn)小政府、大社會(huì)透明治理系統(tǒng)的構(gòu)建;促進(jìn)專業(yè)運(yùn)營商和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從2004年特許經(jīng)營到國發(fā)〔2014〕43號(hào)文之前，可稱為PPP1.0時(shí)代，由住建部啟動(dòng)的部分政府公共服務(wù)外部化，打破了中國2000多個(gè)市縣公共服務(wù)地域分割化、碎片化的局面。國發(fā)〔2014〕60號(hào)文所提到的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)?；\(yùn)營，在1.0時(shí)代實(shí)現(xiàn)了一部分，培養(yǎng)了目前占據(jù)國內(nèi)環(huán)保類上市公司80%市值的產(chǎn)業(yè)主體。這些企業(yè)具備人才、資金、技術(shù)集成、品牌等綜合實(shí)力，其發(fā)展壯大帶來了基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模化運(yùn)營，體現(xiàn)了行業(yè)集中度的初步提升，代表著環(huán)保產(chǎn)業(yè)的初步成熟，也是實(shí)現(xiàn)PPP目標(biāo)落地的重要載體。

據(jù)E20研究院統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，我國污水處理的市場化運(yùn)營比例達(dá)到49%。在市場化項(xiàng)目中，污水處理項(xiàng)目主要以BOT、TOT投資運(yùn)營服務(wù)模式為主，BOT占比47%，TOT占比27%，托管運(yùn)營占比16%。

值得注意的是，這些公司是按“運(yùn)營屬性要求”來參與PPP和構(gòu)建自己公司發(fā)展戰(zhàn)略、資源分配和能力建設(shè)的。傳統(tǒng)特許經(jīng)營項(xiàng)目所蘊(yùn)含的、天然的強(qiáng)運(yùn)營屬性帶來了產(chǎn)業(yè)主體的功能定位和發(fā)展路徑，也由此產(chǎn)生了PPP1.0未被充分評(píng)估的正溢出效應(yīng)。多個(gè)企業(yè)個(gè)體的發(fā)展促進(jìn)了整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而整個(gè)產(chǎn)業(yè)的提升也為公眾和政府帶來了更好的服務(wù)。在傳統(tǒng)運(yùn)營項(xiàng)目中，控股并表是顯而易見的需求，運(yùn)營控制是企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤保障的基本路徑，游戲規(guī)則的設(shè)計(jì)相對(duì)較好地兼容了企業(yè)逐利的目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)能力的提升、監(jiān)管效果的達(dá)成和公共服務(wù)效率的長期提高。

但是，進(jìn)入PPP2.0時(shí)代的PFI模式，即以工程公司領(lǐng)銜、以工程導(dǎo)向?yàn)橹鞯碾A段后(補(bǔ)充：從圖4社會(huì)資本參以及參與項(xiàng)目的類型可以看出)，并不能顯而易見達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。因?yàn)楣こ坦局卦诙唐诠こ汤?，很難培養(yǎng)可持續(xù)的企業(yè)核心競爭力，對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也缺乏促進(jìn)作用。在某些項(xiàng)目里，高杠桿的資本金、龐大的聯(lián)合體陣營、以簡單的劃分工程標(biāo)段來區(qū)分聯(lián)合體主要成員的分工、不知道并到哪里的報(bào)表、占比很低的維護(hù)費(fèi)用比例甚至是由小小的聯(lián)合體成員來承擔(dān)“運(yùn)營”任務(wù)，這種對(duì)追逐工程利潤的短視行為對(duì)整個(gè)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是損害的，更是把PPP這本經(jīng)念歪了。

在PPP進(jìn)入規(guī)范季的當(dāng)下，除做好相關(guān)的流程規(guī)范、嚴(yán)守財(cái)政承受能力10%的紅線，以及強(qiáng)化信息公開這些極具正面意義的改革方向外，對(duì)C類PFI項(xiàng)目的優(yōu)化方向關(guān)乎本輪PPP改革能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

需要指出的是，依據(jù)工程造價(jià)下浮率、工程造價(jià)決算的控制力和虛擬計(jì)算的投資節(jié)省比例來表現(xiàn)PPP的物有所值，筆者對(duì)此是持懷疑態(tài)度的，這也是筆者堅(jiān)持認(rèn)為僅獲得一個(gè)合格的工程并不等同于合格PPP的原因所在，且如果只要求合格的工程，通過施工招標(biāo)即可實(shí)現(xiàn)。實(shí)操中，融資成本的提高和對(duì)暗藏工程利潤的不易控制，都會(huì)使所獲得的工程很有可能比政府自建更昂貴，進(jìn)而偏離PPP的物有所值原則。

但也應(yīng)該看到，對(duì)于某些“復(fù)雜”的非運(yùn)營項(xiàng)目，政府主導(dǎo)建設(shè)和維護(hù)項(xiàng)目長期效果打水漂的情況在過去幾十年間并不少見，公建公營投資浪費(fèi)的損失即便偶發(fā)，也會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于試圖通過PPP節(jié)省融資成本以及后端工程招標(biāo)低價(jià)競爭帶來的成本節(jié)約。即便把維護(hù)和績效考核捆綁，如果允許把所有類型的非運(yùn)營的基礎(chǔ)設(shè)施融資需求都做成PFI項(xiàng)目，其中很多類型也很難做到物有所值。

對(duì)此，92號(hào)文對(duì)績效捆綁改革提供了一個(gè)基本路徑，但路徑實(shí)現(xiàn)的前提還要達(dá)成一個(gè)新的共識(shí)，即所選擇的項(xiàng)目所捆綁的績效本身應(yīng)是政府自己投資建設(shè)和維護(hù)難以實(shí)現(xiàn)的，否則簡單維護(hù)即可達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目必然會(huì)出現(xiàn)工程化的趨勢，即便是所謂的績效標(biāo)準(zhǔn)具體化、精細(xì)化、數(shù)量化也難改項(xiàng)目本身“重建設(shè)輕運(yùn)營”的本質(zhì)，難掩政府過度追求融資、社會(huì)資本垂涎工程利潤的本質(zhì)。在筆者看來，只有長期運(yùn)營績效壓力較大，再加上績效捆綁按效付費(fèi)，才可能出現(xiàn)此類非運(yùn)營項(xiàng)目中的“準(zhǔn)運(yùn)營化”，并由此發(fā)揮區(qū)別于工程內(nèi)涵的專業(yè)運(yùn)營商的作用(甚至由于金融機(jī)構(gòu)會(huì)偏向選擇運(yùn)營績效壓力小簡單維護(hù)可達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目類型，導(dǎo)致PFI類型選擇中的劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象)。

PFI項(xiàng)目的典型特征是有一個(gè)易檢驗(yàn)的、以效果為導(dǎo)向的、核心績效考核目標(biāo)，而要長期實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，整個(gè)項(xiàng)目周期必須做到“三合一”。例如：“水十條”中涉及黑臭水體整治和具有清晰所屬河道斷面考核目標(biāo)的水環(huán)境綜合整治;再如具有污染物實(shí)際削減量考核的廠網(wǎng)一體化和村鎮(zhèn)污水治理。

編輯： 程彩云