時間： 2018-03-26 10:10
來源： 環(huán)境經(jīng)濟雜志
作者： 薛濤、趙喜亮
客觀上，與傳統(tǒng)特許經(jīng)營BOT所發(fā)展的投資運營商業(yè)模式形成鮮明對比的是，PFI項目本身沒有運營屬性，在PFI項目中未來的維護收入在PFI全部收入的比例往往只有10%以下，社會資本無法有效積累公司健康的資產(chǎn)負債率，明股實債和高杠桿資本金融資成為社會資本承接這些大型PFI項目的客觀需求，因此這也成為92號文規(guī)范金融降杠桿等系列舉措的主要領(lǐng)域。
D類項目，本質(zhì)上更有政府購買服務(wù)的性質(zhì)，屬于短周期的輕資產(chǎn)模式(如環(huán)境監(jiān)測、環(huán)衛(wèi))，當其因捆綁部分基礎(chǔ)設(shè)施而實現(xiàn)長期化，便適用于PPP模式。
以上4種類型中，A、B、D三類屬于典型的運營類，理論上不是防范“工程化導(dǎo)向”的重災(zāi)區(qū)，但如果把運營類項目設(shè)計成可用性付費或者與實際使用量有巨大偏離的保底量，運營屬性就有可能變異。C類PFI項目是PPP規(guī)范季的關(guān)注重點(詳情請點擊：PPP即將糾偏?史部長講話之于環(huán)保行業(yè)的幾個看點)。
從分類再看PPP三原則的國情適用性
“伙伴關(guān)系、利益共享、風險共擔”是西方大量經(jīng)典PPP書籍所使用的詞匯，也是這一輪PPP推出時我們最常引用的三個出發(fā)點。但是，如果大家真正理解了中國特色的三大關(guān)系和四分類分析法，就會發(fā)現(xiàn)這些決定了我國特色PPP的基本形態(tài)，是無法與國際上標準模式進行簡單對照的。
以解剖PPP基本概念為例，我們先來看“伙伴關(guān)系”。在前述B、C、D三類政府付費類的項目中，作為甲乙雙方的地方政府和社會資本，本質(zhì)上是基于買賣關(guān)系，各方以此為出發(fā)點更加嚴謹?shù)卦O(shè)計交易模式和監(jiān)管細節(jié)，比基于不可捉摸的伙伴關(guān)系更容易將項目做好。
為什么這么說呢?政府及聘請的咨詢機構(gòu)作為買方，必然要尊重賣方要賺錢的事實，但錢要賺得合理、賬要算得分明、服務(wù)要匹配(由于社會資本沒有承擔需求風險，這三類項目理論上都可以做到)，還要比自己親自操刀(傳統(tǒng)平臺模式)獲得物有所值的長期服務(wù)，來源于公眾稅費的財政支出必須要實現(xiàn)采購公共服務(wù)所對應(yīng)的長期績效。
在這三類項目中，某些領(lǐng)域被誤讀為“壟斷授予”，其實只是買賣雙方鎖定了交易關(guān)系。筆者以為，買賣關(guān)系比伙伴關(guān)系更能體現(xiàn)這三類項目中雙方“合作”的本質(zhì)，以此為出發(fā)點嚴謹設(shè)計交易和監(jiān)管模式既符合我國國情，也不容易出現(xiàn)政府嫌社會資本投機、社會資本嫌政府缺乏誠信的雙輸局面。
類似地，PPP經(jīng)典理論中建立伙伴關(guān)系的特征表現(xiàn)就是“合資合股”，但其在這三類政府付費項目中發(fā)揮的作用并不明顯，而政府有限的出資占股主要是為了發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管的作用。實際上，基于政府付費的主動性優(yōu)勢，采取傳統(tǒng)的特許經(jīng)營外部監(jiān)管模式也能實現(xiàn)。
我們再來看“利益共享”。合資合股中無論分紅與否，往往很難在政府付費類項目中確定為實現(xiàn)了利益共享。因為以政府支付為收費核心的B、C、D三類項目中，由于需求風險總體可控，財務(wù)測算相對精確，即便采取了合資模式，股東不分紅可被認為是對其的財政補貼，而股東分紅從財務(wù)角度來看，政府獲得的紅利實際上還是來源于財政，所以并無收益分享的實際意義。另外，對于某些C類項目，以伙伴關(guān)系為名訴求政府相當比例的參股，反而變成了某些施工類社會資本降低自身資本金比例、以更易于實現(xiàn)工程利潤退出的手段。
當然，從廣義來看，可以把地方政府積極為社會資本爭取更好的相關(guān)優(yōu)惠政策以及后端附產(chǎn)品資源化收益作為一種“伙伴關(guān)系”，也可以把來自這兩方面乃至社會資本的自身技術(shù)進步所帶來的超額利潤進行平抑作為“利益共享”。筆者認為上述要素在B、C、D類項目機制設(shè)計中的重要性相對較低，對超額利潤的過度平抑甚至會帶來有違“激勵相容”原則的惰性問題。
真正需要建立伙伴關(guān)系和利益共享機制的，也能實現(xiàn)股權(quán)合作最大化的，主要是A類使用者付費的項目，包括類似的捆綁商業(yè)開發(fā)因素的復(fù)合類項目。它們有一個核心的共同特征，就是社會資本擁有相應(yīng)壟斷權(quán)，且需要面對需求風險。所以，區(qū)別于不應(yīng)作為PPP項目實施的純商業(yè)競爭領(lǐng)域，作為公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府有托底的最終責任，政府作為伙伴應(yīng)該積極輔助社會資本開源節(jié)流、降低財政補貼支出或者百姓負擔。實現(xiàn)這一目的，地方政府需要積極與社會資本一起面對不確定的需求風險，真正稱為“婚姻”的伙伴關(guān)系也就確定了，降低財政補貼可視為地方政府獲得的利益共享。
另一種伙伴關(guān)系就是以促成有效資源開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展為要務(wù)，雙方共同注入各自資源各展所長，爭取配比最佳的基礎(chǔ)公共服務(wù)所帶來的城市發(fā)展、商業(yè)開發(fā)收入或稅收收益，股權(quán)合作和對應(yīng)比例的收益分紅在這個邏輯里則更為順暢。與之對應(yīng)，在A類和捆綁商業(yè)開發(fā)因素的復(fù)合類PPP領(lǐng)域，才會有第三個要素“風險共擔”原則的存在，而在以政府購買(付費)的B、C、D領(lǐng)域，其實主要是風險分擔。
我們最后來看“風險共擔”。那么，到底用風險共擔還是風險分擔來描述PPP更為合適呢?A類特許經(jīng)營(含復(fù)合項目)本質(zhì)上就是社會資本承擔“需求風險”，但出于前文所述為得到公共利益的基本保障，“風險共擔”便應(yīng)運而生，共擔的是不確定的需求風險。與風險共擔對應(yīng)的是利益共享，實現(xiàn)地方政府側(cè)的降低財政補貼、百姓支付負擔或增加商業(yè)屬性的捆綁經(jīng)營開發(fā)收益。
風險共擔的背后是雙方各自注入資源、發(fā)揮所長的合作，正如市場需求風險無法完全預(yù)計一樣，很多資源投入細節(jié)也未必在簽約時能夠完全準確約定。在這類項目中，由于邊界條件和未來狀況較為模糊，為達共同目的所構(gòu)建的合作關(guān)系，能夠更準確地匹配PPP婚姻論的狀態(tài)，因此也與經(jīng)典PPP理論內(nèi)涵的三原則一脈相承。
而絕大部分政府購買類PPP如B、C、D類項目，不存在“需求風險”需要共擔的情形，在B、D類運營屬性強的項目中，社會資本承擔項目實際運營效果的風險?；诖?，“保底量”設(shè)置不等同于固定回報，而是對最低需求風險的制度安排，運營類項目的績效考核相對容易達成，這也是PPP目前推進中總體良好的領(lǐng)域。
編輯： 程彩云
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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