01防范新增隱性債務(wù)，聚焦使用者付費

文件中指出，“聚焦使用者付費項目。政府和社會資本合作項目應(yīng)聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本?！?/span>

文件提出聚焦“使用者付費項目”的根本目的，是從源頭上防范新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，是對前言所描述的PFI類項目（并非官方定義，但是是市場實情，具體可參見文末鏈接）帶來的隱性債務(wù)的糾偏。

而在“政府補貼”方面，文件明確指出是“項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報。在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持，政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。”新機制中對于環(huán)保類項目，實際上本意“打擊”PPP背景下內(nèi)核是純政府付費的工程型的PFI類項目。但是，由于官方分類的不完善，導(dǎo)致“城門失火殃及池魚”，連帶傷及其他所有長期財政支付與工程投資掛鉤的項目，因此其要求財政補貼只能補運營、不能補建設(shè)成本。當(dāng)前政策下，解決方案是調(diào)整居民端的服務(wù)費，使項目對財政補貼的依賴度下降，使“使用者付費部分”可以覆蓋相關(guān)建設(shè)投資成本，財政補貼又能覆蓋相關(guān)運營費用。但對于調(diào)價的敏感性，地方政府在實際操作中存在一定的困難。更多觀點見附件2《專訪：徐東升 關(guān)于政府和社會資本合作新機制的幾點思考》。

通過上述分析，我們可以合理推測，新規(guī)中的這一要求在地方政府實際操作中可能難以真正落實。事實上，特許經(jīng)營項目，尤其是像污水處理和垃圾焚燒這類成熟項目，由于其運營屬性才使得項目得以運轉(zhuǎn)順利，即便是財政補貼包含了建設(shè)投資回收，并不會對行業(yè)的整體運行產(chǎn)生任何不利影響。此外，由于污水處理居民收費和垃圾上網(wǎng)電價都可以對建設(shè)成本有較大覆蓋，實施中對這方面的認定也存在較大的模糊空間，上述規(guī)定的負面因素在地方具體實踐中應(yīng)該能夠有一定的削弱。

水務(wù)領(lǐng)域方面，市政污水處理領(lǐng)域具有明顯的特許經(jīng)營屬性，目前使用者付費程度雖不能覆蓋污水處理的建設(shè)及運營成本，甚至不能覆蓋建設(shè)成本，但其在水務(wù)領(lǐng)域中仍是價費機制最完善的領(lǐng)域，也是此文件目錄中明確提出的領(lǐng)域，未來有望通過水價調(diào)整、創(chuàng)新項目實施方式等逐步落地，但實施周期依然較長。而農(nóng)村污水處理目前尚未建立完善的使用者付費機制，因而需伴隨著價費機制的建立而逐步探索。污泥處理處置服務(wù)費包含在污水處理費中，屬于污水處理費的一部分，屬于廣義的目錄范圍，在實際操作中，污水處理費與污泥處理處置費同步上繳，存在模糊性，或可以一并推進。此外，特別值得關(guān)注的是再生水類項目，特別是工業(yè)再生水回用項目，由于其屬于經(jīng)營性商業(yè)行為，在政策執(zhí)行中或較易落地。

在這個文件中，特別需要注意的是，在“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項目”的項目清單中，出現(xiàn)了污水管網(wǎng)項目，實際上根據(jù)本文件要求，卻又是不能操作的。在2018年，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》中明確指出“按照補償污水處理和污泥處置設(shè)施運營成本（不含污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運營成本）并合理盈利的原則，制定污水處理費標(biāo)準(zhǔn)”。而此文件中又提出“在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持，政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本?！卑凑?018年的文件，百姓沒有對管網(wǎng)的支付責(zé)任，管網(wǎng)沒有收費權(quán)，而此文件又規(guī)定財政補貼只能補運營、不能補建設(shè)，因而市政污水管網(wǎng)就不具備通過特許經(jīng)營方式進行融資的可能性，所以只能走購買服務(wù)委托運營模式外包，不具備特許經(jīng)營市場化的基礎(chǔ)，除非未來發(fā)改委修訂價格機制，管網(wǎng)建設(shè)和運維可以向居民等收費，管網(wǎng)的特許經(jīng)營（PPP）才可以被實施。

固廢領(lǐng)域方面，例如生活垃圾焚燒，填埋，餐廚廚余處理，建筑垃圾資源化等均具有鮮明的特許經(jīng)營所具有的運營屬性。聚焦固廢領(lǐng)域的使用者付費，目前垃圾收費制度并未在全國范圍全面展開，特別是經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)需要進一步推動并完善垃圾收費體系的建立，垃圾收費應(yīng)面向居民端及非居民端，費用支出應(yīng)涵蓋垃圾管理全流程。目前來講，已開征垃圾處理費地區(qū)所征收垃圾處理費僅能覆蓋垃圾處理全流程成本不及20%，好在垃圾發(fā)電收益也作為成本覆蓋的計算范圍，但是提高垃圾收費價格也是時不我待。嚴(yán)格按照文件指導(dǎo)思想，未收取垃圾處理費的地區(qū)所涉及固廢處理項目將不能采用特許經(jīng)營模式。文件整體思想還是希望能降負債，排除隱形債務(wù)風(fēng)險，但如此以來會對需要市場化建設(shè)焚燒廠等固廢處理設(shè)施的實際需求形成誤傷。而政府無力一次性支付建設(shè)成本是不爭事實，即使政府有力支付，卻沒能撬動社會資本助力，有失市場化本意，而交由地方平臺專營也同樣未能降低政府負債風(fēng)險。

從公共服務(wù)角度而言，市政固廢全流程管理所涉及項目均具有強公用屬性，強運營屬性，均應(yīng)包含在特許經(jīng)營范疇，不應(yīng)因使用者付費覆蓋比例問題或經(jīng)營期補貼問題將其排除在特許經(jīng)營范疇以外，應(yīng)在進一步完善價格機制的同時，積極調(diào)動社會資本推動固廢行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。在存在一定爭議意見的領(lǐng)域，例如相對依賴政府支付/補貼更多的以清掃保潔為主的輕資產(chǎn)傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)領(lǐng)域，在前文提到，其公用屬性、運營屬性均十分契合特許經(jīng)營涵蓋內(nèi)容，不應(yīng)以使用者付費支付比例對其定性。雖然環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域有較為成熟的政府購買服務(wù)模式，但由于其行業(yè)高速發(fā)展的中長期投資訴求，結(jié)合中轉(zhuǎn)站運營、公廁運維、停車場運營等運營資產(chǎn)的城市管家型環(huán)衛(wèi)項目納入特許經(jīng)營管理范疇，與較短期的政府購買服務(wù)相比，特許經(jīng)營的穩(wěn)定性及中長期評估體系將給行業(yè)發(fā)展帶來更多穩(wěn)定動力。好在并不同于污水行業(yè)的管網(wǎng)全面依賴財政，污水廠全成本應(yīng)來自居民付費，國家相關(guān)文件中，對城市垃圾領(lǐng)域并沒有收集清掃歸財政，垃圾處理歸居民付費的明確分割要求，因此，環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營應(yīng)可以利用這個政策模糊處做文章騰挪，E20估計除非跟進的細則文件中點名約束，各地實踐中環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營模式應(yīng)該還會得到實施，因為一方面這類市場化領(lǐng)域是強運營并且弱建設(shè)，與隱債本質(zhì)上無關(guān)，第二方面相較于短周期購買服務(wù)，采用特許經(jīng)營更大范圍更長時間的外包，對市場化效率會有更明顯的提升。

編輯：李丹