二、新機制聚焦使用者付費的環(huán)保項目

環(huán)保領(lǐng)域的收費來源差異較大。城市的污水處理項目，因有城市自來水收費中代收的污水處理費納入政府性基金預(yù)算中支付，通常從源頭上按照使用者付費對待。垃圾焚燒發(fā)電項目，收費來源有發(fā)電收入、國家給予的綠電上網(wǎng)補助、地方政府支付的部分垃圾處理補貼。餐廚垃圾處理，有的地方完全由負責(zé)餐廚垃圾收集處理的企業(yè)自己創(chuàng)收自負盈虧，政府不補助，有的地方政府有一定補助。但農(nóng)村的污水處理、垃圾處理基本由政府付費。雖然國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2015年1月21日的《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格[2015]119號）規(guī)定：“2016年底前，設(shè)市城市污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。已經(jīng)達到最低收費標(biāo)準(zhǔn)但尚未補償成本并合理盈利的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合污染防治形勢等進一步提高污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)。未征收污水處理費的市、縣和重點建制鎮(zhèn)，最遲應(yīng)于2015年底前開征，并在3年內(nèi)建成污水處理廠投入運行?！钡牵珖^大部分地方至今尚未出臺農(nóng)村污水處理費征收政策和收費標(biāo)準(zhǔn)。垃圾處理費，國內(nèi)絕大部分城市和農(nóng)村均無對居民收費的政策。新機制要求政府和社會資本合作須聚焦使用者付費項目，不得因政府和社會資本合作而新增地方政府財政未來支出責(zé)任，政府不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。對于代收的污水處理費形成的政府性基金“池子”足夠支付城市污水處理費的項目而言，如果按照“收支兩條線”穿透看其來源，應(yīng)為污染者（使用者）付費，結(jié)合政府性基金“專款專用”的要求，筆者理解新機制下依然可以通過政府和社會資本合作實施。但其它環(huán)保項目如果收費不是源于使用者付費，筆者理解應(yīng)該難以通過政府和社會資本合作實施。

三、新機制下PPP項目全部采用特許經(jīng)營模式

城市污水處理項目、垃圾焚燒發(fā)電項目，自2004年住建部126號令開始，多數(shù)采用特許經(jīng)營模式實施，2014年后既有采用PPP模式實施的，也有采用特許經(jīng)營模式實施的。新機制明確規(guī)定政府和社會資本合作項目，全部采用特許經(jīng)營模式實施（當(dāng)然，筆者理解，相關(guān)領(lǐng)域的項目并非必須政府和社會資本合作才能實施，但如果通過政府和社會資本合作實施，則應(yīng)采取特許經(jīng)營模式）。

四、外商投資企業(yè)參照鼓勵民營企業(yè)的規(guī)定執(zhí)行

新機制采用清單、控股等措施鼓勵PPP項目社會資本優(yōu)選民營企業(yè)的規(guī)定，外商投資企業(yè)可以參照執(zhí)行。

按照商務(wù)部《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定（2015修正）》規(guī)定，允許外國投資者根據(jù)中國有關(guān)外國投資的法律、法規(guī)及該規(guī)定在中國設(shè)立投資性公司；符合規(guī)定條件的外國投資者，還可以其全資擁有的子公司的名義投資設(shè)立投資性公司。臺灣、香港和澳門地區(qū)的投資者在大陸投資舉辦投資性公司的，準(zhǔn)用《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定》，即臺灣、香港和澳門地區(qū)注冊的公司、企業(yè)或經(jīng)濟組織按照《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定》在中國大陸投資設(shè)立的投資性公司，按照外商投資企業(yè)對待。如某A+H股上市公司，在香港注冊“X（香港）公司”，該X（香港）公司在中國大陸投資設(shè)立“X（中國）投資有限公司”，該X（中國）投資公司在中國大陸投資時按照外商投資企業(yè)對待。環(huán)保行業(yè)中也有不少符合《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定》的投資性公司，其在新機制下可以作為外商投資企業(yè)參照執(zhí)行PPP項目社會資本優(yōu)選民營企業(yè)的鼓勵政策。

附件2  

專訪  北控水務(wù)集團市場投資中心副總經(jīng)理 徐東升

——關(guān)于政府和社會資本合作新機制的幾點思考

一、新機制“聚焦使用者付費”

“聚焦使用者付費”是對政府和社會資本合作領(lǐng)域需具有“市場化”基礎(chǔ)和特征的再次強調(diào)，也是自2002年開始的特許經(jīng)營、以及2013年開始的PPP一直強調(diào)的（遺憾的是PPP后期出現(xiàn)了過度泛化）。這一原則有利于推進相關(guān)領(lǐng)域的市場化和價格機制改革，其落地效果也有賴于市場化和價格機制改革水平。以市政污水為例，開征污水處理費是推動特許經(jīng)營模式的基礎(chǔ)，但“收支兩條線”管理也是為防止價格機制不到位而采取的保障手段。根據(jù)《城鎮(zhèn)排水和污水處理條例》、《污水處理費征收使用管理辦法》規(guī)定，污水處理費是“專項用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運行和污泥處理處置的資金”，當(dāng)“征收的污水處理費不能保障城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施正常運營的，地方財政應(yīng)當(dāng)給予補貼”。注意，這里的“運營”和“運行”有所區(qū)別，“運營”應(yīng)該既包含生產(chǎn)維護成本的回收、也包含投資建設(shè)成本的回收，是針對“建設(shè)、運行”而言的。隨著征地拆遷費用、工程造價和出水標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，污水處理廠的建設(shè)和運行成本也不斷提高，全國絕大多數(shù)城市的污水處理費難以覆蓋正常運營所需，因此普遍需要財政補貼，“收支兩條線”發(fā)揮了重要的保障作用，但也給地方財政造成了越來越大的壓力。所以，隨著本新規(guī)的發(fā)布，未來急需推進污水處理費標(biāo)準(zhǔn)的提高，使其逐漸“覆蓋污水處理設(shè)施正常運營和污泥處理處置成本并合理盈利水平”，從而保障政府和社會資本合作的建立和可持續(xù)。

二、優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與

“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與”，是對中央和國務(wù)院促進民營經(jīng)濟發(fā)展的響應(yīng)和落實，對于拉動民間資本、促進民營投資（包括外商投資）具有重要的意義。但也應(yīng)該看到，近幾年來，在市政環(huán)保投資領(lǐng)域，民營企業(yè)的市場份額不斷降低，央企和地方平臺占據(jù)市場成交的七到八成以上甚至更高，這一輪PPP下來，市政水務(wù)領(lǐng)域里的民營企業(yè)可說是鳳毛麟角，這里面既有少數(shù)民營企業(yè)誤判局勢、盲目投資、管理失控的原因，很大程度上也與民營企業(yè)自身在應(yīng)對政府欠費困境、投資回報要求、融資和市場準(zhǔn)入方面與國有企業(yè)存在較大差異有關(guān)，因此能否真正吸引民營企業(yè)參與，可能需要在真正落實懲戒履約失信、真正做到投資主體一視同仁、真正尊重投資合理訴求等方面同步推進解決。

編輯：李丹