流域生態(tài)系統(tǒng)管理一直是我國環(huán)境管理領(lǐng)域的一個重點。隨著環(huán)境治理工作的推進，公眾對于環(huán)境治理效果的期望越來越高，促進以點為基礎(chǔ)的環(huán)境治理項目產(chǎn)生出整體的流域治理效果應(yīng)該成為流域管理工作新的常態(tài)。流域治理因為跨區(qū)域、跨部門，比單個城市的環(huán)境治理更加復(fù)雜，更具挑戰(zhàn)性。隨著我國重點領(lǐng)域投融資機制的改革、大資本時代的到來，以及環(huán)境信息公開與公眾參與的強化，流域治理面臨新的社會與政策環(huán)境。在此背景下，我們對流域治理的特點與管理的難點進行了梳理，并從流域治理的管理體制、水資源費政策、政府購買公共服務(wù)、流域治理的系統(tǒng)設(shè)計層面提出了幾點建議，供業(yè)內(nèi)參考。

一、流域管理的新常態(tài)

（一）投融資體制改革深入影響流域治理

一直以來，環(huán)境治理主要是地方的事權(quán)，正如我國《環(huán)境保護法》中所規(guī)定的，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)?！敝醒胫饕窃谏蠈又贫ㄉ鷳B(tài)功能區(qū)劃、總量管理等，運用三同時制度、環(huán)境影響評價制度、排污權(quán)交易等各種行政、經(jīng)濟手段推動管理。環(huán)保的管理思路也主要是不斷對地方政府加壓。然而，事權(quán)和財權(quán)的不對等在環(huán)境管理領(lǐng)域非常明顯。在財權(quán)上，屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)資金相對充足，而地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的事情資金相對缺乏。除了轉(zhuǎn)移支付之外，環(huán)境治理百分之九十的事權(quán)屬于地方政府。過去，地方投融資平臺的很大一部分資金，被地方政府用于各地水務(wù)、垃圾處理、生態(tài)修復(fù)等。

而從黨的十八大以來，我國行政體制一直在發(fā)生大的變化。2014年11月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）。此前，國務(wù)院亦發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），財政部發(fā)布《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）。隨著這一系列文件的出臺，我國投融資體制進入改革的快車道?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》文件中，很多條款都與環(huán)保產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)，直接涉及基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的投融資體制改革。《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等文件發(fā)布后，地方投融資平臺的清理，無疑也將改變地方政府環(huán)境保護、流域治理投融資來源的結(jié)構(gòu)，對環(huán)境治理結(jié)構(gòu)與流域管理都產(chǎn)生深刻的影響。

（二）越來越多的公眾參與直接影響環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展

越來越多的公眾參與活動直接影響環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。《中華人民共和國環(huán)境保護法（2014年修訂）》第五章專門對“信息公開與公眾參與”作出了具體的規(guī)定，為公眾參與提供了明確的法律保障，公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。回顧過去，PM2.5治理的出現(xiàn)就是在公眾參與的推動下形成的管理共識。此外，公眾對于環(huán)境治理的效果也提出了更高的要求，不僅僅只關(guān)注COD、BOD等減排指標，而是直接關(guān)注環(huán)境治理的效果，關(guān)注能否“下河游泳”，能否看到“藍天白云”。信息公開、公眾參與、公眾對于環(huán)境治理效果的渴望成為環(huán)境治理領(lǐng)域大的趨勢與大環(huán)境。

（三）資本市場推動環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

隨著新三板的擴容、上市核準制向注冊制的轉(zhuǎn)變，大資本時代將到來。一批科技企業(yè)有望迅速上市，發(fā)展壯大，成為治理環(huán)境的重要力量。而目前，資本市場對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高的預(yù)期。這也將有利于增加環(huán)保企業(yè)的融資溢價能力，擴大環(huán)保領(lǐng)域的資金來源，加強環(huán)境產(chǎn)業(yè)的力量。

二、流域管理不同于市政管理的三大難點

具體到流域管理，它具有不同于市政管理的三大特點：

（一）流域的問題涉及到多個業(yè)務(wù)部門。流域治理與市政、環(huán)保、生態(tài)、水利等不同專業(yè)、業(yè)務(wù)都息息相關(guān)。真正治好一個流域，需要各個學(xué)科、專業(yè)、業(yè)務(wù)之間相互配合。

（二）流域管理涉及到行政區(qū)劃的問題。我國的行政管理靠縣級以上人民政府依行政區(qū)劃進行治理。而流域的問題卻是一個跨行政主體的問題。不是簡單的誰的孩子誰抱走，誰的區(qū)域誰負責(zé)就能解決。雖然我國已經(jīng)存在流域管理的機構(gòu)，但目前這些流域機構(gòu)主要是水利部的直屬機構(gòu)，屬于事業(yè)單位。流域的環(huán)境治理還缺乏一個職能齊全的、權(quán)限充分的流域機構(gòu)來負責(zé)協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃相互之間的分工與配合。依靠現(xiàn)有的機構(gòu)，經(jīng)常是事倍功半。

（三）流域治理還涉及時間跨度的問題。并不是把流域內(nèi)現(xiàn)在的點源污染都治理好了，就能還社會一個清澈的環(huán)境。我國還有很多的淤泥、土壤污染等歷史遺留問題，這些問題由于時間的流逝而常常找不到治理的責(zé)任主體。

這些特點造成流域的管理問題、科技問題比城市環(huán)境治理問題、農(nóng)村環(huán)境治理問題更難、更復(fù)雜。管理的難點主要體現(xiàn)在：

（一）跨部門協(xié)同?？鐚I(yè)意味著跨部門，地方政府如何有效協(xié)調(diào)各個部門的工作。流域治理既需要專業(yè)之間的分工負責(zé)，也需要有效的協(xié)調(diào)與配合。

（二）跨區(qū)域協(xié)調(diào)。與歐洲國家的行政體制不同，我國的行政體制不是基于民主的單體聯(lián)合而成，而是基于中央授權(quán)的分散制，下級機構(gòu)主要對上級機構(gòu)負責(zé)。行政管理系統(tǒng)在中央是條狀管理，到各行政區(qū)域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協(xié)調(diào)起來是流域管理的第二個難點。

（三）感性與理性的結(jié)合?？茖W(xué)以理性話題為主，而公眾往往以感性感知為主。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，社會的感知、感性的傳播比以往更快、更廣，環(huán)境管理、流域治理也更需要考慮公眾對于效果的感知。隨著信息的公開，地方政府所面臨的環(huán)境投訴將可能比以往更多，承擔(dān)治污項目的環(huán)境治理企業(yè)也將面臨更大的治污責(zé)任風(fēng)險，而不再僅僅是排污單位面臨排污的風(fēng)險。財政支持的科技立項項目也將面臨更多的監(jiān)督。如何理性與感性進行結(jié)合，促進環(huán)境治理面向效果是流域治理的另一大難點。

三、對流域管理的幾點政策建議

編輯： 田皓